Kooperationslösungen der Umweltpolitik

1. Begriffliche Grundlagen Kooperationslösungen der Umweltpolitik umfassen alle Formen der freiwilligen Zusammenarbeit zwischen gesellschaftlichen, staatlichen und wirtschaftlichen Akteuren, um im Konsens gemeinsame Umweltschutzziele festzulegen und/oder durchzusetzen. Bei der Betrachtung von Kooperationslösungen der Umweltpolitik ist es zweckmäßig, die theoretischen und praktischen Zusammenhänge, wie man sie bei allen Kooperationen beobachten kann, auf den speziellen ökologischen Kontext zu übertragen. Deshalb werden im folgenden zunächst allgemein der Begriff und die Motive der Kooperation geklärt; die Untersuchung von Kooperationslösungen in der Umweltpolitik ist dann der zweite Schritt. Der Begriff Kooperation kommt vom lateinischen cooperare (= zusammenarbeiten, mitwirken) und wird definiert als das bewußte Handeln von Personen, Gruppen oder Organisationen auf einen bestimmten Zweck hin, wobei die Einzelaktivitäten der Beteiligten durch Verhandlungen und Abmachungen koordiniert werden. Es handelt sich bei einer Kooperation also um eine spezielle Art der Koordination von Plänen verschiedener Akteure. Kooperation ist gegen die dezentrale Marktkoordination (Konkurrenz) und die zentrale Koordination über Pläne (Zentralplanung) abzugrenzen, wobei sie zwischen diesen beiden Extrempolen eingeordnet werden kann. Als Motive für Kooperation lassen sich Produktivitäts-, Macht- und Diffusionswirkungen nennen. Produktivitätswirkungen sind auf die Ausschöpfung von Synergiepotentialen durch gemeinsames Handeln zurückführen, d. h. es werden -economies of scale and scope ausgenutzt. Machtwirkungen entstehen aus der Bündelung und kollektiven Vertretung gemeinsamer Interessen, wie dies beispielsweise in Kartellen und Unternehmensverbänden geschieht. Diffusionswirkungen der Kooperation erwachsen aus den Vorteilen einer raschen Informationsweitergabe innerhalb von Kooperationen, so daß die Verbreitung technischen Fortschritts durch kooperatives Verhalten gefördert wird. Kooperation ermöglicht grundsätzlich eine Ausweitung des Handlungsspielraumes der Kooperationspartner, denn sonst würde freiwillig keine Zusammenarbeit zustande kommen. Dem steht der Nachteil gegenüber, daß Kooperation in der Regel nur möglich ist, wenn die Partner auf einen Teil ihrer Handlungsautonomie verzichten. In einer Kooperation müssen z. B. gemeinsame Entscheidungen getroffen werden, an die der einzelne gebunden ist, auch wenn dies im Einzelfall seinen Individualzielen entgegensteht. Der Zusammenhang zwischen der Ausweitung des Handlungsspielraumes unter Inkaufnahme eines gewissen Verlustes an Autonomie wird als „Paradoxon der Kooperation“ bezeichnet. Hierauf wird im Rahmen der Kooperationstheorie näher einzugehen sein (Gliederungspunkt 3). Unter dem Stichwort „-Kooperationsprinzip“ spielen Kooperationslösungen sowohl in der staatlichen als auch in der betrieblichen Umweltpolitik eine prominente Rolle. Dies ist Thema des nächsten Abschnitts. 2. Das Kooperationsprinzip in der staatlichen und betrieblichen Umweltpolitik Bereits im ersten Umweltprogramm der Bundesregierung im Jahre 1971 wurde das Kooperationsprinzip neben dem Verursacher- und dem Vorsorgeprinzip als grundlegende Leitlinie der staatlichen Umweltpolitik festgelegt. Das Kooperationsprinzip entspricht einer Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und bezweckt eine möglichst weitgehende Delegation des Umweltschutzes auf Wirtschaft und Gesellschaft. Angestrebt wird ein ausgewogenes Verhältnis zwischen individueller Freiheit und gesellschaftlichen Bedürfnissen. Dies soll erreicht werden, indem auf die Mitverantwortlichkeit und Mitwirkung der Verursacher umweltschädigender Aktivitäten sowie auf die Beteiligung der Betroffenen bei geplanten und durchzuführenden, umweltschützenden Maßnahmen hingewirkt wird. Darüber hinaus bildet das Kooperationsprinzip - neben dem Kreislaufprinzip und dem Verantwortungsprinzip - ein Kernelement im umweltpolitischen Leitbild einer dauerhaft-nachhaltigen Entwicklung (Sustainable Development). Der Sustainable-Development-Gedanke läßt sich sowohl auf der Ebene (inter-)nationaler staatlicher Umweltpolitik als auch auf betrieblicher Ebene, im Rahmen eines integrierten Ansatzes des Umweltmanagements, anwenden. Das Kreislaufprinzip korrespondiert als erste Säule des Sustainable-DevelopmentLeitbildes mit dem Begriff der zirkulären Ökonomie, in der die gesamt- und einzelwirtschaftlichen Wertschöpfungskreisläufe so gestaltet werden sollen, daß die Zunahme der Entropie im ökologischen und ökonomischen System möglichst gering ist. Darüber hinaus wird mit dem Verantwortungsprinzip, dem zweiten Grundpfeiler eines Sustainable Development, eine inter-und intragenerative Gerechtigkeit angestrebt, also einerseits der Abbau des Wohlstandsgefälles zwischen Industrie- und Entwicklungsländern und andererseits die Berücksichtigung der Bedürfnisse zukünftiger Generationen in heutigen Entscheidungen. Das Kooperationsprinzip soll als drittes Prinzip einer dauerhaft nachhaltigen Entwicklung die Notwendigkeit verdeutlichen, im -Umweltschutz das Verhalten aller beteiligten Individuen, Gruppen und Staaten aufeinander abzustimmen. Hierzu ist ein Zustand notwendig, der die Anreize und Beiträge aller Betroffenen zum Ausgleich bringt. Ein solches Gleichgewicht wird in Marktwirtschaften im Idealfall im Zuge demokratischer, politischer und marktlicher Prozesse hergestellt. Staatliche Umweltpolitik wirkt hierbei auf die Rahmenbedingungen ein, um Anreize für umweltpolitische Kooperationen von Unternehmen und Bürgern zu ermöglichen und zu fördern. Staatliche Umweltpolitik kann sich aber auch über ihre Akteure direkt an Kooperationslösungen beteiligen. Sie setzt insofern einerseits Restriktionen für private Kooperationen, wird aber andererseits auch von unternehmerischen Kooperationsstrategien beeinflußt. Beispielsweise können Unternehmen mit Hilfe ihrer Verbände, die als Kooperationsinstrument zu deuten sind, Einfluß auf staatliche Gesetze und Verordnungen nehmen (Lobbying), die ihrerseits nach Erlaß für die Unternehmen bindend wirken. Es ergeben sich daher in Bezug auf Kooperationslösungen enge Interdependenzen zwischen staatlicher und betrieblicher Umweltpolitik. Bevor hierauf eingegangen werden kann, müssen zunächst allgemein das Wesen der Kooperation sowie ihre Voraussetzungen und Probleme aus theoretischer Sicht betrachtet werden. 3. Theorie der Kooperation Die Theorie der Kooperation analysiert die Bedingungen, unter denen kollektives Handeln entsteht. Sie gibt darauf aufbauend Empfehlungen ab, wie die Entwicklung und die Existenz von Kooperation gefordert werden können. Die Theorie der Kooperation ist eine ökonomische Forschungsrichtung, die allerdings vielfach auf andere Sozialwissenschaften zurückgreifen muß, wie z. B. auf die (Sozial-) Psychologie. Die hier dargestellten Ansätze stellen die ökonomische Perspektive in den Vordergrund. Oben wurde bereits auf das „Paradoxon der Kooperation“ hingewiesen. Hieraus erwachsen zwei Problemkreise, die die Grundlage der Kooperationstheorie darstellen: Häufig kommt es nicht zu Kooperation, obwohl dies für alle Beteiligten vorteilhaft wäre. Bestehende Kooperationen sind generell durch eine Tendenz zur Instabilität gekennzeichnet. Diese Probleme werden unter den Begriffen -“Gefangenendilemma” und „Anreiz zum Trittbrettfahren“ (Free-Rider-Verhalten) behandelt. Es wird im folgenden deutlich, daß es sich um zwei Ausprägungen desselben Phänomens handelt. Der Unterschied besteht darin, daß man beim Gefangenendilemma kleine Gruppen betrachtet, typischerweise nur zwei Personen, während bei der Analyse des Trittbrettfahrer-Problems meist große Gruppen untersucht werden. Das Gefangenendilemma kann man mittlerweile als den Klassiker der Kooperationstheorie bezeichnen. Dies ist darauf zurückzuführen, daß es in besonders anschaulicher Weise die Anreizstrukturen verdeutlicht, die bewältigt werden müssen, um erfolgreich zu kooperieren. Seinen Namen entlehnt das Gefangenendilemma aus dem amerikanischen Strafrecht, in dem es die Kronzeugenregelung gibt. Zwei Gefangene werden des gemeinsamen Mordes bezichtigt, den man ihnen aber nicht nachweisen kann. Der Staatsanwalt entwickelt eine Strategie, die ihm dennoch die Überführung der Gefangenen ermöglicht. Dazu macht er beiden Gefangenen folgendes Angebot: Wenn einer der Gefangenen ein Geständnis ablegt, das den anderen belastet und dieser leugnet, so kommt der Geständige als Kronzeuge frei, während der andere die Höchststrafe von 25 Jahren absitzen muß. Sind beide geständig, so bekommen beide die übliche Strafe von 15 Jahren. Schweigen beide, so erhalten sie jeweils 1 Jahr für eine vom Staatsanwalt nachweisbare Tat, also nicht wegen Mordes, sondern z. B. wegen unerlaubten Waffenbesitzes. Die Gefangenen befinden sich nun in einem Dilemma: Die beste Lösung aus Sicht beider wäre Kooperation, d. h. gemeinsames Leugnen, denn dann betrüge die Summe der Haftstrafen lediglich 2 Jahre. Aus Sicht des einzelnen ist es aber immer vorteilhaft zu gestehen, unabhängig davon, wie der andere sich verhält: Gesteht der andere, so ist es für den ersten von Vorteil ebenfalls zu gestehen, weil er dann statt 25 nur 15 Jahre einsitzt. Leugnet der andere, so ist für den ersten ebenfalls „Gestehen“ die beste Strategie, weil er dann freikommt, anstatt 1 Jahr im Gefängnis zu verbringen. Die Anreizstruktur führt dazu, daß rational-eigennützige Akteure gestehen werden. Im Ergebnis erhalten dann beide 15 Jahre Gefängnisstrafe (30 Jahre in der Summe), also die denkbar schlechteste Lösung. Dieses intuitiv paradox erscheinende Ergebnis ist auf das Auseinanderfallen von individueller und kollektiver Rationalität zurückzuführen. Maßgeblich für das Scheitern der Kooperation im Gefangenenbeispiel ist, daß die Entscheidungssituation nur ein einziges Mal vorliegt. In der Spieltheorie, die derartige Probleme mathematisch analysiert, spricht man von einem one-shot game. Wird eine Dilemmasituation mehrmals wiederholt, so ändern sich die Anreize; die Zukunft wirft einen Schatten auf die Gegenwart. Es kann nun vorteilhaft für den einzelnen sein, sich eine Reputation als verläßlicher Partner aufzubauen. Die Beteiligten können daher das Risiko eingehen, kurzfristig ausgebeutet zu werden, weil sie später die Möglichkeit haben werden, sich zu rächen. Jeder Partner verfügt über ein Drohpotential für den Fall, daß der andere die Kooperationsbereitschaft ausnutzt. Die Anreize nicht zu kooperieren nehmen zu, wenn man große Gruppen betrachtet. In diesem Falle spricht man vom Problem des Trittbrettfahrens. Die Konsequenz ist allerdings die gleiche wie beim Gefangenendilemma: Es kommt zum Auseinanderfallen von individueller und kollektiver Rationalität. Ein einfaches Beispiel aus dem Umweltbereich möge die Grundstruktur des Problems verdeutlichen: Eine Papierfabrik leitet ihre Abwässer in einen Fluß ein und fügt dadurch einer Gruppe von 100 Fischern einen Schaden durch geringere Fangerträge zu. Der Eigentümer der Papierfabrik ist bereit, eine Kläranlage zu bauen, wenn er eine Zahlung in Höhe von 100 GE erhält. Für jeden der Fischer ergäben sich dabei Mehreinnahmen aus höheren Fangergebnissen in Höhe von 2 GE. Die gesamten Mehrerträge von 200 GE übersteigen also die Kosten von 100 GE; eine Kooperation der Fischer würde zu einem sozialen Überschuß von 100 GE führen. Aus kollektiver Sicht wäre es zweifellos sinnvoll, daß jeder Fischer einen Finanzierungsbeitrag in Höhe von 1 GE zahlt, so daß die Kläranlage gebaut werden kann. Der einzelne Fischer wird aber anders kalkulieren, sofern er individuell-rational handelt. Da er vom Nutzen der Kläranlage nicht ausgeschlossen werden kann, also einen Mehrertrag von 2 GE auch ohne Beteiligung am Kläranlagen-Bau erwirtschaftet, so wäre es vorteilhaft für ihn, nicht zur Finanzierung beizutragen. Für die 99 anderen Fischer ergäbe sich keine signifikante Änderung, denn sie würden von ihrem Mehrertrag von 2 GE nun Kosten von 100/99 GE subtrahieren müssen, was für den einzelnen jedoch kaum spürbar wäre. Hierin aber liegt der Kern des Problems. Jeder einzelne der 100 Fischer wird das oben skizzierte individuell-rationale Kalkül anstellen, mit dem Ergebnis, daß niemand einen Finanzierungsbeitrag leistet, so daß die Kläranlage nicht gebaut werden könnte. Die Ursache für das Scheitern der Kooperation, d. h. für das Trittbrett-fahren liegt darin begründet, daß es sich bei der Kläranlage um ein sogenanntes Kollektivgut handelt. Kollektivgüter lassen sich durch zwei Eigenschaften charakterisieren: Nicht-Exkludierbarkeit und Nicht-Rivalität. Nicht-Exkludierbarkeit bedeutet, daß niemand von der Nutzung eines Gutes ausgeschlossen werden kann. Nicht-Rivalität liegt vor, wenn kein Nutzer externe Effekte auf die anderen Beteiligten verursacht. Anders ausgedrückt können mehrere Wirtschaftssubjekte ein Gut gemeinsam nutzen, ohne sich gegenseitig zu beeinträchtigen oder zu behindern, es entstehen also keine Überfüllungskosten. Bei Vorliegen beider Charakteristika spricht man von einem rein öffentlichen Gut, bei Fehlen beider Eigenschaften handelt es sich um ein privates Gut. In der Realität befinden sich die meisten Güter zwischen diesen beiden Extrempolen, d. h. sie weisen beide Charakteristika mehr oder weniger stark ausgeprägt auf. Beispielweise ist die -Umwelt (z. B. die Erdatmosphäre) als sogenanntes Quasi-Kollektivgut dadurch gekennzeichnet, daß einerseits NichtExkludierbarkeit vorliegt, während jedoch andererseits zwischen den Nutzern Rivalität besteht. Die Bereitstellung eines (Quasi-) Kollektivgutes macht eine Kooperation der Betroffenen bzw. Beteiligten erforderlich. Wie das obige Beispiel zeigt, kann dies mit Schwierigkeiten behaftet sein, weil die individuelle und die kollektive Rationalität auseinanderfallen: Kooperatives Handeln würde für alle einen positiven Netto-Nutzen bringen. Aus der Perspektive des Individuums ist es aber vorteilhaft, die Trittbrettfahrer-Position einzunehmen, d. h. sich am Kooperationserlös zu beteiligen, nicht aber an den Kosten. Kooperation bedeutet in der hier verwendeten Terminologie demnach, daß ein Gefangenendilemma aufgelöst oder Trittbrett-fahren verhindert wird. Um eine Gruppe zu stabilisieren, sind Institutionen notwendig. Diese werden von der Neuen Institutionenökonomik (New Institutional Economics), einem modernen Zweig der mikroökonomischen Wirtschaftstheorie, als Satz von Normen und Regeln definiert, die im Falle von Verstößen mit Sanktionen bewehrt sind. Aus Sicht des Gruppenmitgliedes ist es rational, sich Institutionen zu unterwerfen, die Kooperationen stabilisieren, weil durch sie ebenso alle anderen Kooperationspartner dazu veranlaßt werden, sich kooperativ zu verhalten. Bezogen auf das oben geschilderte Gefangenendilemma ist das Schweigegesetz (Omertä) der Mafia ein besonders illustratives Beispiel für eine Institution. Die Omertä sieht vor, daß geständige Verräter erschossen werden, sobald sie als Kronzeuge frei kommen. Diese Institution ist aus Sicht der Mafia-Angehörigen positiv zu werten, denn jeder kann leugnen, ohne der Gefahr ausgesetzt zu sein, von jemand anderem verraten zu werden. Dieses Beispiel macht darüber hinaus deutlich, das Kooperation auch negative gesellschaftliche Effekte haben und daher sozial unerwünscht sein kann. Dies zeigt sich im Wirtschaftsleben besonders deutlich bei Kartellen und im Lobbying. Letzteres kann auch im Umweltbereich von Belang sein, wenn beispielsweise Interessenverbände wünschenswerte Umweltgesetze oder -verordnungen zu verhindern oder ihren Partikularzielen entsprechend abzuändern suchen. Als Zwischenergebnis der bisherigen Ausführungen läßt sich festhalten, daß Kooperationswillige geeignete Institutionen finden müssen, um eine Kooperation zu implementieren und zu stabilisieren. Dabei geht es immer darum, Trittbrettfahren auszuschalten bzw. die Anreizstrukturen von Gefangenendilemmata aufzulösen. Die umfaßendste Institution zur Absicherung der Kooperation ganzer Gesellschaften ist der Staat. Die Kooperation erfolgt dabei auf konstitutioneller Ebene. Der Staat begrenzt bis zu einem gewissen Grad die Freiheit des Individuums, damit ein Leben in (staatlich begrenzter) Freiheit in einem Gemeinwesen möglich wird. Dieses „Paradoxon der Freiheit“ ist das Äquivalent zu dem oben beschriebenen „Paradoxon der Kooperation“. Der Staat bedient sich gewöhnlich des Instruments des Zwangs. Bezogen auf das obige Beispiel würde jeder Fischer zur Abgabe des Finanzierungsbeitrages gezwungen. Neben dem Zwang diskutiert die Kooperationstheorie vor allem selektive Anreize als Instrument, das den einzelnen dazu veranlassen soll, seinen individuellen Beitrag zur Kooperation zu leisten. Selektive Anreize werden geschaffen durch zusätzliche Leistungen des Kollektivs, die exklusiv nur denjenigen zugute kommen, die sich kooperativ verhalten. Ein typisches Beispiel wäre ein Verband, der die Interessen von Unternehmen beispielsweise in einem Gesetzgebungsverfahren vertritt. Von den Erfolgen dieser Arbeit lassen sich gewöhnlich Trittbrettfahrer nicht ausschließen. Um die Unternehmen trotzdem dazu zu veranlassen, Mitglied des Verbandes zu werden, könnte er zusätzlich Qualitäts- oder Öko-Label vergeben, die exklusiv nur Mitglieder bekommen können. Eine weitere Institution zur Sicherstellung von Kooperation ist die Reputation, die im Rahmen des Gefangenendilemmas bereits angesprochen wurde. Reputation läßt sich als eine Form der Investition interpretieren, die entwertet würde, wenn man sich kurzfristig opportunistisch verhält und damit eine langfristig vorteilhafte Kooperation zerstört. Neben diesen extern wirkenden Institutionen können aber auch sozial-psychologische Mechanismen, wie Vertrauen, geteilte Werte und eine gemeinsame Kultur, Kooperationen entstehen lassen und absichern. Von großer Bedeutung für viele Kooperationen ist Solidarität, die von der Kooperationstheorie ebenfalls als Institution im Sinne der oben gebrachten Definition gedeutet wird. Solidarität erzeugt ein Wir-Gefühl und damit eine Gruppen-Identität. Wer gegen solidarische Normen verstößt, wird mit Hilfe sozialer Sanktionsmechanismen bestraft. Zusammenfassend werden im folgenden die Voraussetzungen für erfolgreiche Kooperation genannt: 1. Die Trittbrettfahrer-Position darf nicht attraktiv sein; ihre Ausübung muß institutionell durch Zwang, selektive Anreize, Reputation oder Solidarität verhindert werden. 2. Es muß durch die Zusammenarbeit ein Kooperationserlös erwirtschaftet werden, der größer ist als die Summe dessen, was die Partner allein erreichen könnten. Dies bedeutet vor allem, daß der Gesamtnutzen die Gesamtkosten, einschließlich der Opportunitätskosten, übersteigen muß. 3. Für jedes einzelne Kooperationsmitglied muß der Anreiz-Beitrags-Saldo positiv sein, der individuelle Nutzen muß die vom einzelnen zu tragenden Kosten übersteigen. 4. Die Aufteilung des Kooperationserlöses und der Finanzierungslasten muß von den Partnern als gerecht empfunden werden (Verteilungsgerechtigkeit). Diese Zusammenhänge spielen für jede Art der Kooperation eine bedeutende Rolle, so auch für Kooperationslösungen der Umweltpolitik. Diese theoretischen Überlegungen sind für die Umweltpolitik von höchster Bedeutung, denn das Umweltproblem selbst stellt ein Kooperationsproblem dar. Die Übernutzung der Umweltmedien wird durch die exzessive Ausübung der Trittbrettfahrer-Option verursacht. Der Einfluß einzelner Individuen, Haushalte oder Unternehmen auf die Umweltqualität ist so gering, daß isoliertes individuelles Handeln zwecklos ist, nur das Zusammenwirken sehr vieler Wirtschaftsubjekte kann spürbare Verbesserungen bewirken. Dem steht aber der Anreiz zum Trittbrettfahren entgegen, sofern dies nicht durch geeignete Institutionen verhindert wird. Mögliche Wege zur Lösung von Umweltproblemen sind also immer spezielle Formen der Kooperation, die eines institutionellen Rahmens auf globaler, nationaler und regionaler Ebene bedürfen. 4. Systematik der Kooperationslösungen der Umweltpolitik Entscheidungslogisch ist streng zwischen Ziel und Mittel zu trennen. Nur so ist rationales Handeln gemäß dem ökonomischen Prinzip möglich. Kooperationslösungen können sich auf beide Ebenen beziehen. Dies wird deutlich, wenn man sich die Merkmale bzw. die Struktur des Entscheidungsprozesses staatlicher und betrieblicher Umweltpolitik anschaut. So gilt für eine rationale staatliche Umweltpolitik, daß sie auf der Grundlage einer ökologisch-ökonomischen Bestandsaufnahme (Ist-Situation) erfolgen muß. Es sind operationale umweltpolitische Ziele zu definieren (Soll-Situation), um rechtlich-administrativ und politisch durchsetzbare Instrumente zur Erreichung dieser Ziele festlegen zu können. Eine kontinuierliche Kontrolle hat die Effektivität und Effizienz der Umweltpolitik zu gewährleisten. Der Entscheidungsprozeß im betrieblichen Umweltmanagement sollte eine analoge Struktur aufweisen. Auf die Identifikation strategischer Schlüsselfaktoren (ökologische SWOT-Analyse, d. h. Chancen/Risiken- und Stärken/Schwächen-Analyse) muß eine ökologiegerechte Festlegung der Unternehmensziele erfolgen. Daraus lassen sich ökologische Unternehmensstrategien ableiten; auf taktischer und operationaler Ebene ergeben sich gegebenenfalls konkrete Umweltschutzmaßnahmen im Beschaffungs-, Produktions-, —.Marketing- und Entsorgungsbereich. Eine Kontrolle stellt auch hier eine wirkungsvolle und wirtschaftliche Erreichung der ökologischen und ökonomischen Unternehmensziele sicher. In beiden Entscheidungskontexten wird also zwischen der Ziel- und der Instrumentenebene differenziert. Diese Unterscheidung kann als eine Dimension herangezogen werden, um Kooperationslösungen der Umweltpolitik zu systematisieren. Als zweites Merkmal werden im folgenden die unterschiedlichen Beteiligten einer Kooperationslösung herangezogen. Dabei sind die Kooperationsarten teilweise interdependent. Beispielsweise muß sich eine Gruppe von Bürgern zunächst als Anspruchsgruppe organisieren, um als Kooperationspartner eines Unternehmens auftreten zu können. Ebenso müssen z. B. Unternehmen einer Branche kooperieren, wenn sie gemeinsam als Gruppe ein —.Selbstverpflichtungsabkommen mit dem Staat aushandeln wollen. Die nachfolgende Systematik der Kooperationslösungen der Umweltpolitik dient als Gliederung der weiteren Ausführungen. 5. Globale und internationale Kooperation in der Umweltpolitik Globale Umweltprobleme erfordern das Handeln einer großen Zahl von Staaten. Kein Staat kann im Alleingang die anthropogenen Klimaveränderungen durch Spurengase in der Atmosphäre, die Schädigung der Ozonschicht(Ozon, -Ozonloch) insbesondere durch Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) und Methylbromid, den Verlust der biogenetischen Vielfalt, die Ausweitung der Wüsten, die Übernutzung der weltweiten Wasservorräte sowie die Gefahren durch hochgefährliche toxische Abfälle spürbar beeinflußen. Zur Bekämpfung jedes dieser Umweltprobleme ist eine mehr oder weniger große Koalition von Staaten notwendig, teilweise müßte sogar die gesamte Staatengemeinschaft aktiv werden. Internationale Kooperation ist auf der Ziel-und der Instrumentenebene denkbar. Bisherige internationale Abkommen definierten in der Regel die anzustrebenden Umweltziele. Die instrumentelle Umsetzung soll dann auf nationaler Ebene erfolgen. Es ist aber auch eine internationale Kooperation auf Instrumentenebene möglich, so z. B. bei der Institutionalisierung eines globalen Zertifikatmarktes für CO2-Emissionen. Eine solche Kooperationslösung wäre im Falle von Globalschadstoffen effizienter, weil Umweltschutzmaßnahmen dort durchgeführt werden können, wo die Vermeidungskosten am geringsten sind. Ebenso sind Emissionsreduktionen im Rahmen von Kompensationslösungen (Joint implementation) zwischen Emittenten in Industrie- und Entwickungsländem bei den Instrumenten einzuordnen. Die grundlegende Schwierigkeit einer internationalen Kooperation läßt sich aus der Kooperationstheorie ableiten. Globaler Umweltschutz hat die Eigenschaften eines Kollektivgutes, so daß aus Sicht des Einzelstaates die Trittbrettfahrer-Position attraktiv ist. Die Staatengemeinschaft befindet sich somit in einem Gefangenendilemma. Da es keine überstaatliche Institution gibt, die wirksam Zwang ausüben könnte (Meta-Staat), sind internationale oder gar globale Umweltschutzabkommen außerordentlich schwierig zu institutionalisieren. Hinzu kommt, daß eine funktionierende Kooperation nur dann gewährleistet werden kann, wenn die Aufteilung des Kooperationserlöses und der aufzuwendenden Kosten als gerecht empfunden wird. Die Interessengegensätze der verschiedenen Staaten - exemplarisch seien die Gruppen der Industrie- und Entwicklungsländer genannt - sind jedoch so groß, daß ein als gerecht empfundener Konsens nur sehr schwer erreichbar ist. Eindrucksvoll wird dies sichtbar in dem bisher umfassendsten Versuch einer Kooperation zur Lösung internationaler Umweltprobleme, dem Bemühen zur Bekämpfung des Treibhauseffektes. Weder die 1992 in Rio vereinbarte Klimarahmenkonvention noch die Verhandlungen auf den nachfolgenden Vertragsstaatenkonferenzen in Berlin (1995) und in Kyoto (1997) haben bisher zu Ergebnissen geführt, die aus ökologischer Sicht als ausreichend bezeichnet werden können. Es gibt allerdings auch Beispiele erfolgreicher internationaler Kooperation. Als Musterbeispiel gelten die Verträge zum Schutz der Ozonschicht. So verpflichteten sich die Industrieländer im Montrealer Protokoll von 1987, das 1989 in Kraft trat, sowie in den Amendements 1990 in London und 1994 in Kopenhagen, bis zum Jahre 1996 ganz auf FCKW zu verzichten. Im Gegenzug sollten die Entwicklungsländer ihre FCKW-Produktion bis 2005 auf 50% des Durchschnittsniveaus von 1995-1997 reduzieren, um bis 2010 ebenfalls ganz auszusteigen. Anfang 1998 waren 165 Nationen Mitglied des Protokolls, 120 hatten die London Amendements und 77 die Kopenhagen Amendements ratifiziert. Fragt man nach den Gründen für den Erfolg dieser Kooperation, so läßt sich zunächst auf die oligopolistische Marktstruktur bei den FCKW-Produzenten hinweisen. Die Herstellung dieses Gases konzentrierte sich wegen hoher Skalenerträge auf wenige Länder und Firmen. Es wurde oben bereits gezeigt, daß eine kleine Gruppe tendenziell eine höhere Wahrscheinlichkeit für eine stabile Kooperation aufweist. Hinzu kommt, daß die Hersteller von FCKW auch die FCKW-Substitute produzieren, so daß ihnen aus dem Ausstieg keine großen Nachteile erwachsen. Darüber hinaus ist das gestiegene Umweltbewußtsein in der Bevölkerung ursächlich dafür, daß Unternehmen Wettbewerbsvorteile erlangen konnten, wenn sie auf FCKW verzichteten. Eine Ursache für die starke Zunahme der Mitgliederzahl des Abkommens dürfte in den 1987 vereinbarten Handelsbeschränkungen liegen, die als selektive Anreize auf die noch verbliebenen Produzenten von FCKW und FCKW-haltigen Produkten wirkten. Somit sind beide Beispiele, sowohl die mangelnde Kooperation zur Bekämpfung des Treibhauseffektes wie auch die erfolgreiche Einigung zum Schutz der Ozonschicht, mit der oben skizzierten Kooperationstheorie erklärbar. Lernen kann man aus diesen Beispielen, daß wegen des Fehlens einer überstaatlichen Instanz Lösungen überhaupt nur im Rahmen von internationalen Verhandlungen erreichbar sind. Kooperation läßt sich vor allem durch Multiaspektverhandlungen und Seitenzahlungen erreichen. In beiden Fällen werden selektive Anreize eingesetzt. Bei Multiaspektverhandlungen werden nicht nur Umweltqualitätsziele thematisiert, sondern beispielsweise auch der simultane Abbau von -Handelshemmnissen im Falle eines Verhandlungserfolges. Seitenzahlungen belohnen kooperatives Verhalten direkt mit monetären Transfers. Es wird deutlich, daß solche Lösungen keine echten Kooperationen mehr sind, sondern eher Tauschakte darstellen. 6. Kooperative umweltpolitische Zielfindung In der Umweltökonomik wurde in der Vergangenheit in erster Linie eine Diskussion über die Effektivität und Effizienz des umweltpolitischen Instrumentariums geführt. Vor allem theoretischen Vergleichen wie, Auflagen versus marktorientierte Instrumente` und ,Abgaben versus Zertifikate` wurde große Aufmerksamkeit geschenkt. Die anzustrebenden Umweltqualitätsziele wurden in diesen Analysen zumeist als operational und bekannt unterstellt. Umweltökonomen gingen bei der Frage nach einem Umweltziel regelmäßig davon aus, daß Naturwissenschaftler ein ökologisches Gleichgewicht feststellen oder daß Sozialwissenschaftler mittels -Nutzen-KostenAnalysen ein wohlfahrtsökonomisches Pareto-Optimum ermitteln können. Die Praxis hat mittlerweile jedoch gezeigt, daß ein grundlegendes Problem der Umweltpolitik gerade darin besteht, diese anzustrebenden Umweltqualitätsziele festzulegen. Auch der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) hat in seinen Umweltgutachten der letzten Jahre den Zielsetzungsverfahren verstärkt Aufmerksamkeit gewidmet (vgl. die Umweltgutachten 1994, 1996 und 1998). Vor allem unter dem Eindruck mangelnder Akzeptanz umweltpolitischer Maßnahmen in der Bevölkerung hat man erkannt, daß eine Partizipation der betroffenen gesellschaftlichen Akteure und Bürger zu einem sehr frühen Zeitpunkt, also bereits während der Zielfindungsphase, von großer Bedeutung ist. Der Sachverständigenrat hat daher einen entsprechenden Verfahrensvorschlag unterbreitet. Diesem liegt die Idee zugrunde, daß der Staat auf die Kooperation und das Wissen dieser Gruppen zurückgreift, um so eine Legitimation der Ziele zu gewährleisten und die Übernahme von Verantwortung durch die gesellschaftlichen Kräfte zu erleichtern. Wichtig für eine solche Kooperationslösung aller gesellschaftlichen Gruppen ist, daß sich die Akteure, also vor allem Bürger bzw. Haushalte und Unternehmen, zuvor organisiert haben. Nur so ist es möglich, daß sie ihre partikularen Interessen artikulieren können. Es besteht allerdings die Gefahr, daß sich in einem Zielfindungsverfahren der vom Sachverständigenrat empfohlenen Art diejenigen zu ihrem Vorteil durchsetzen, die besonders effektiv als Gruppe koalieren können. So sagt die Theorie der Kooperation voraus, daß eine Koalition der Konsumenten als extrem große Gruppe sehr viel problematischer ist als die Gruppenbildung einiger Unternehmen einer Branche. Dies ist bei d[er Institutionalisierung eines kooperativen Zielfindungsverfahrens zu beachten. Die Kosten der Teilnahme an diesem Prozeß müssen für die Betroffenen möglichst gering gehalten werden. Für die Legitimität und d.as Funktionieren kooperativer Zielfindung ist von entscheidender Bedeutung, daß sich die gesellschaftlichen Anspruchsgruppen mittels Kooperation zu Interessengruppen zusammengeschlossen haben. Dies ist unter anderem Thema der folgenden Abschnitte. 7. Organisation von Anspruchsgruppen Die Organisation von -Anspruchsgruppen erfordert kooperatives Verhalten mehrerer Individuen mit gleichen oder ähnlichen Zielen. Grundsätzlich haben organisierte Anspruchsgruppen instrumentellen Charakter; ein gemeinsames Interesse soll gebündelt werden, um es öffentlich artikulieren und gegenüber anderen vertreten zu können. —Bürgerinitiativen gegen Atomkraftwerke, End- und Zwischenlager sowie Atommülltransporte lassen sich hier als Beispiel anführen. Auch in diesem Zusammenhang zeigt sich wiederum die oben bereits skizzierte Problemstruktur des Auseinanderfallens von individueller und kollektiver Rationalität. Jeder betroffene Bürger hat ein Interesse an dem Kooperationserlös; viele möchten an diesem partizipieren, ohne sich jedoch an den Kosten, z. B. dem Zeitaufwand für die Teilnahme an Demonstrationen, zu beteiligen. Nun stellt sich allerdings die Frage, weshalb sich in der Realität trotzdem Anspruchsgruppen in Form sehr effektiv und effizient organisierter Bürgerinitiativen bilden? Der Grund liegt vor allem darin, daß Institutionen wie Solidarität oder Gruppenzwang dafür Sorge tragen, daß das einzelne Individuum nicht seine Trittbrettfahrer-Position ausnutzt. Häufig sind Anspruchsgruppen relativ klein, so daß über soziale Sanktionen Trittbrettfahrer-Verhalten ausgeschaltet wird. Auch intrinsische Motivation spielt natürlich eine Rolle, gewissermaßen als internalisierte Institution. Eine besonders wirkungsvolle Organisation von Anspruchsgruppen stellen Umweltverbände dar. Aus ökonomischer Sicht handelt es sich bei ihnen um Non-ProfitOrganisationen, die ein bestimmtes Gut „verkaufen“, nämlich die Vertretung von (Umwelt-) Interessen. Umweltverbände werden häufig bereits mit modernen Management - Methoden geführt; sie verfügen zumeist über beachtliche Kompetenzen im Bereich Marketing und Öffentlichkeitsarbeit. Bei dem von ihnen angebotenen Produkt handelt es sich aus Konsumentensicht allerdings um ein Kollektivgut. Es müßte daher wiederum geklärt werden, wieso Bürger bereit sind, für die Aktivitäten von Umweltverbänden Geld zu spenden, obwohl sie einen Anreiz zum Trittbrettfahren haben. Das Trittbrettfahrer-Problem wird in diesem Fall durch Institutionen, wie Solidarität und altruistische Einstellungsmuster sowie soziale Sanktionsmechanismen, gelöst. Deutlich wird hierbei, daß neben externen Institutionen vor allem auch internalisierte Normen und Werte bei der Bewältigung von Gefangendilemma-Situationen eine große Rolle spielen. Abschließende Erklärungen können bisher allerdings nicht geliefert werden; sicherlich muß zu diesem Zweck auch auf die Erkenntnisse anderer verhaltenswissenschaftlicher Disziplinen zurückgegriffen werden. B. Ökologieorientierte Kooperation von Unternehmen Kooperation von Unternehmen bezeichnet die bewußte Koordination des Handelns mehrerer Unternehmungen zur Erreichung eines gemeinsamen Zieles. Speziell ökologieorientierte Kooperationen von Unternehmen dienen der Verfolgung gemeinsamer ökologischer Unternehmensziele. Im folgenden wird statt „Kooperation von Unternehmen“ der Begriff „Unternehmenskooperation“ verwendet, der streng von der politikorientierten und der öffentlichkeitsorientierten Unternehmenskooperation zu trennen ist. Theoretisch werden Unternehmenskooperationen vor allem von der Neuen Institutionökonomik analysiert, die oben bereits erwähnt wurde. Dort werden Unternehmenskooperationen als hybride Organisationsformen bezeichnet, die auf einem Kontinuum zwischen den beiden Polen „Markt“ und „Hierarchie bzw. Unternehmung“ eingeordnet werden können. Typische Beispiele für hybride Organisationsformen sind Franchising-Systeme, Genossenschaften, Strategische Allianzen, Joint Ventures, japanische Keiretsus und dynamische Netzwerke. Diese Organisationenformen werden als hybrid bezeichnet, weil die Beziehungen der kooperierenden Unternehmen sich weder als marktlich im Sinne eines neoklassischen Tausches noch als hierarchisch, d. h. als eine unternehmensinterne Koordination, charakterisieren lassen. Sie enthalten sowohl marktliche als auch hierarchische Elemente; es handelt sich in der Regel um langfristige und offene, sogenannte relationale Verträge (relational contracting), in denen das Vertrauen der Kooperationspartner untereinander von großer Bedeutung ist. Ökologieorientierte Unternehmenskooperationen stellen aus Sicht eines Unternehmens eine strategische Option sowohl im Rahmen eines offensiven wie auch eines defensiven -Umweltmanagements dar. Ein Beispiel für den ersten Fall ist eine strategische Allianz zur Entwicklung eines innovativen ökologischen Produkts. Demgegenüber könnte man sich bei einer defensiv angelegten Kooperationsstrategie eine Koalition von Unternehmen denken, die sich zur Verhinderung der Verabschiedung eines umweltrelevanten Gesetzes zusammenschließen. Die defensive oder offensive ökologische Basisstrategie eines Unternehmens enthält daher in der Regel auch eine Komponente, die das geplante Kooperationsverhalten des Unternehmens festlegt. Es lassen sich horizontale, vertikale und laterale Unternehmenskooperationen unterscheiden. Horizontale ökologieorientierte Unternehmenskooperation: Horizontale (ökologieorientierte) Unternehmenskooperationen beziehen sich auf Unternehmen derselben Branche bzw. derselben Wertschöpfungsstufe, die der Erreichung gemeinsamer (umweltbezogener) Ziele dienen. Wettbewerbstheoretisch sind horizontale Unternehmenskooperationen jeglicher Art dann als bedenklich einzustufen, wenn sie zu wettbewerbsbeschränkendem Verhalten führen. Aus volkswirtschaftlicher Perspektive besteht die Gefahr, daß Unternehmen die Zusammenarbeit im ökologischen Kontext nutzen, um Absprachen auch in anderen Bereichen zu treffen, z. B. über Preise oder Mengen. Aus diesem Grunde sind „Vereinbarungen zwischen im Wettbewerb stehenden Unternehmen [...] und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, [...] verboten“ (§1 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB). Allerdings lassen sich Unternehmenskooperationen in einigen Fällen von diesem Kartellverbot freistellen; für ökologieorientierte Unternehmenskooperationen relevant sind folgende Ausnahmetatbestände: Normen-und Typenkartelle, Konditionenkartelle (§2 GWB), Spezialisierungskartelle (§3 GWB), Mittelstandskartelle (§4 GWB) und sonstige Kartelle (§7 GWB). Unter den §7 GWB fallen beispielsweise Vereinbarungen über die Rücknahme oder Entsorgung von Waren. Horizontale Unternehmenskooperationen können der Etablierung von EntsorgungsStrategien dienen. Beispielsweise haben sich unter dem Dach der Arbeitsgemeinschaft PVC und Umwelt (AgPU) eine Reihe von Branchenkooperationen gebildet (z. B. die Arbeitsgemeinschaft PVC-DachbahnenRecycling GmbH oder der Kunststoffrohr-verband e. V.), die Recycling-Garantieerklärungen für ihre Produkte abgeben und zu diesem Zweck Recyclinganlagen errichtet haben. Somit läßt sich festhalten, daß die Interessenbündelung in horizontalen Unternehmenskooperationen häufig in entsprechenden Untemehmensverbänden institutionalisiert wird. Es sei darauf hingewiesen, das die Gründung und die Existenz von Unternehmensverbänden die Lösung des Trittbrettfahrer-Problems erfordert. Dies gilt besonders dann, wenn die Aufgabe eines Verbandes im Lobbying besteht, weil dann in der Regel Nichtmitglieder vom Erfolg der Interessenvertretung nicht ausgeschlossen werden können (Nicht-Exkludierbarkeit). Anders ist dies, wenn der Verband mit selektiven Anreizen arbeitet, beispielsweise mit der Vergabe von Öko-Labels, die ausschließlich Mitglieder bekommen können. Derartige selektive Anreize können die Ausnutzung der Trittbrettfahrer-Option unattraktiv machen. Allgemein können horizontale Unternehmenskooperationen der politischen Interessensvertretung dienen, der Koordination von freiwilligen Selbstverpflichtungen, der Gewinnung und Weitergabe von -Informationen (z. B. Aufstellen gemeinsamer ÖkoBilanzen) sowie der gemeinsamen Öffentlichkeitsarbeit (vgl. zu weiteren Einzelheiten die Punkte 9 und 10: politikorientierte bzw. öffentlichkeitsorientierte Unternehmenskooperation). Vertikale ökologieorientierte Unternehmenskooperation: In einer vertikalen (ökologieorientierten) Unternehmenskooperation arbeiten Unternehmen unterschiedlicher Stufen eines Wertschöpfungskreislaufs bzw. einer Wertschöpfungskette zusammen. In einem integrierten Ansatz des Umweltmanagements kann eine so verstandene Kooperationsstrategie der Umsetzung des Kreislaufprinzips im Rahmen eines Sustainable Development dienen. Ein typisches Beispiel für vertikale ökologieorientierte Unternehmenskooperationen sind Strategien von Hersteller und Handel im vertikalen Marketing. Sowohl der Hersteller als auch der Handel haben die beiden strategische Optionen, sich entweder defensiv oder offensiv zu verhalten. Daraus ergeben sich verschiedene ökologieorientierte Strategien von Handel und Hersteller im vertikalen Marketing. Von Ignoranz spricht man, wenn sich sowohl Handel als auch Hersteller ökologisch defensiv verhalten. Dabei können sie kooperieren, indem sie beispielsweise gemeinsam versuchen, staatliche ökologieorientierte Verordnungen abzuwenden. Verhält sich der Handel offensiv, der Hersteller demgegenüber defensiv, so wird der Handel versuchen, die Produkte des Herstellers zu substituieren. Ist umgekehrt der Hersteller offensiv, der Handel jedoch defensiv, so wird sich der Hersteller darum bemühen müssen, den Handel zu umgehen. Der vierte Fall der (innovativen) Kooperation, bei der Hersteller und Handel gemeinsam offensiv umweltorientiert vorgehen, entspricht der eingangs erwähnten Kooperationsstrategie im Rahmen eines integrierten Ansatzes des Umweltmanagements. Insbesondere zur Institutionalisierung eines Recycling-Kreislaufs ist eine intensive Zusammenarbeit auf vertikaler Ebene notwendig. Dies sei beispielhaft für ein Textil-Versandhandelsunternehmen aufgezeigt, das sich als ökologischer gate-keeper profilieren möchte. Zur ökologischen Verbesserung seines Sortimentes könnte es auf die Optimierung der gesamten Wertschöpfungskette abzielen. In der Produktion nähme das Unternehmen Einfluß auf seine Lieferanten, so daß diese durch Verzicht auf bestimmte Produktionsmethoden bzw. die ökologische Ausrichtung der Herstellungsverfahren die unmittelbaren Belastungen der Umwelt so gering wie möglich hielten. Beim Gebrauch sollten die Produkte vor allem unter humanökologischen Aspekten unbedenklich sein. Für die Entsorgung/Verwertung müßte das Handelshaus das Ziel der Ressourcenschonung verfolgen, indem ein Produkt so gestaltet würde, daß es entweder in die biologischen oder die technischen Kreisläufe zurückgeführt werden könnte. RetroDistributionssysteme müßten in Kooperation mit Logistikuntemehmen eingeführt werden, um eine Rückführung gebrauchter Güter vom Endkunden in den Stoffkreislauf zu gewährleisten. In der Praxis gibt es bereits Beispiele für Strategische Allianzen zwischen Handelsunternehmen und Lieferanten, die gemeinsam eine solche Optimierung des Stoffkreislaufes erfolgreich betreiben. Laterale ökologieorientierte Unternehmenskooperation: In einer lateralen (ökologieorientierten) Unternehmenskooperation arbeiten Unternehmen unterschiedlicher Branchen zusammen. Beispielsweise könnte man im Rahmen einer F & E-Allianz Kernkompetenzen aus unterschiedlichsten Bereichen bündeln, um auf diese Weise unkonventionelle Umweltschutz-Innovationen zu entwickeln. Das bisher umfangreichste ökologische Kooperationsmodell in Deutschland, das sowohl horizontale als auch vertikale und laterale Elemente aufweist, ist das Duale System zur Entsorgung und zum -Recycling von Verpackungsabfällen (Duales System Deutschland). Das Duale System ist ein integriertes Entsorgungs- und Recyclingsystem, in dem Konsumgüterhersteller, Verpackungsproduzenten und der Handel zusammenarbeiten. Entstanden ist das System als Reaktion auf die „Verordnung zur Vermeidung von Verpackungsabfällen (VerpackungsV)“, weil die beteiligten Unternehmen durch die Errichtung eines flächendeckenden, haushaltsnahen Erfassungssystems für gebrauchte Verpackungen einer gesetzlichen Pfand- und Rücknahmeverpflichtung zuvorkommen wollten (vgl. auch Punkt 9: politikorientierte Unternehmenskooperation). Bereits in der Entstehungsphase zeigten sich Schwierigkeiten durch den Versuch verschiedener Unternehmen, als Trittbrettfahrer am Nutzen des Systems teilzuhaben, ohne sich an den Kosten zu beteiligen. Diese Schwierigkeit wurde durch verstärkte Kontrollen und Strafzahlungen behoben, so daß Unternehmen nicht mehr den sogenannten „Grünen Punkt“ auf ihren Produkten verwenden können, wenn sie die Lizenzgebühr nicht entrichtet haben. Diese Strafzahlungen bzw. ihre Androhung zeigt, wie wichtig ein Sanktionspotential für das Funktionieren von Institutionen ist. Das Duale System verzeichnet mittlerweile nach Behebung der Anfangsschwierigkeiten bemerkenswerte Erfolge, was insbesondere auch auf die Kooperationsbereitschaft der Konsumenten zurückzuführen ist, die ihren Müll sehr sorgfältig trennen müssen. Das Duale System sammelte im Jahr 1998 insgesamt 6,21 Millionen Tonnen Verpackungsabfälle; das entspricht durchschnittlich 75,8 Kilogramm pro Kopf. Folgende Verwertungsmengen wurden erreicht: Glas 2,7 Millionen Tonnen (1997: 2,74), Papier, Pappe und Karton 1,42 Millionen Tonnen (1997: 1,40), Kunststoffe 600.000 Tonnen (1997: 603.000), Weißblech 375.000 Tonnen (1997: 295.000), Aluminium 43.000 Tonnen (1997: 39.000) und Verbundstoffe 345.000 Tonnen (408.000). Damit wurden die Anforderungen der VerpackungsV zum größten Teil erfüllt. Insgesamt sind im Jahre 1998 im Vergleich zum Vorjahr 40.000 Tonnen weniger Verpackungen auf den Markt gekommen, was als Kooperationserfolg des Dualen Systems gedeutet werden kann. Probleme stellen sich dem Dualen System hingegen in Bezug auf die Mehrwegquote für Getränkeverpackungen. Die nach VerpakkungsV einzuhaltende Quote für Mehrwegverpackungen von 72 v. H. wurde 1998 erstmals nicht erreicht, was bei nochmaligem Unterschreiten zur Erhebung eines Zwangspfandes auf Einweg - Getränkeverpackungen führen könnte. Das Duale System stellt eine -Selbstverpflichtung der Wirtschaft dar; die zugrunde liegende Unternehmenskooperation läßt sich insofern als Basis einer politikorientierten Unternehmenskooperation interpretieren. 9. Politikorientierte Unternehmenskooperation Politikorientierte Unternehmenskooperation bezeichnet die Koordination der Ziele und des Handelns zwischen Unternehmen bzw. Unternehmensverbänden und staatlichen Akteuren. Unter den Begriff Staat fallen dabei alle Organisationen der Exekutive (Regierungen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene, Ministerien und nachgelagerte Behörden) und der Legislative (Parlamente auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene sowie Parlamentsverwaltung). In der Regel werden in politikorientierten Unternehmenskooperationen die Unternehmen einer oder mehrerer Branchen durch ihre Verbände vertreten. Kooperationslösungen werden häufig als Alternative zu ordnungspolitischen und fiskalischen Instrumenten der Umweltpolitik gesehen. Diese Auffassung ist aber irreführend, weil die Gruppe von Unternehmen selbst spezieller Instrumente bedarf, um die Umweltschutz-Maßnahmen untereinander aufzuteilen, z. B. durch Quoten oder effizienter durch Zertifikate. Das Wesen der Kooperation zwischen Staat und Wirtschaft liegt vielmehr darin, daß die staatlichen Akteure Widerstände auf der Seite der Unternehmen abbauen wollen und möglicherweise auf Informationen aus der Wirtschaft angewiesen sind. Im Rahmen von Verhandlungen einigen sich dann die Vertreter der Unternehmen und des Staates auf ein umweltpolitisches Ziel, auf das die Unternehmen als Gruppe verpflichtet werden. Die bekanntesten politikorientierten Unternehmenskooperationen sind (Branchen-) Selbstverpflichtungen. Beispiele auf Branchenebene finden sich in der Faserzement-, Aerosol-, Lack-, Wasch-/Reinigungsmittel-, Automobil-, Getränke(verpackungs)- und der chemischen Industrie sowie im Handel. Allgemein lassen sich vier Typen von Selbstverpflichtungen unterscheiden: 1. Selbstverpflichtungen mit absoluten stofflichen Reduktionszielen, wie z. B. die Erklärung zur Klimavorsorge von zwölf Industrieverbänden vom 27. 3. 1996 und der Stufenplan der Chemischen Industrie zum Verzicht auf die FCKW-Produktion gemäß Montrealer Protokoll aus dem Jahre 1990; 2. Selbstverpflichtungen mit relativen stofflichen Reduktionszielen, wie die Erklärung der deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge vom 10. 3. 1995; 3. Selbstverpflichtungen zu Produktinnovationen, wie z. B. die Zusage der deutschen Automobilindustrie zur Entwicklung eines 3-Liter-Autos und zur Verminderung des Pkw-Treibstoff-Verbrauchs um 25% bis zum Jahr 2000 (1995); 4. Selbstverpflichtungen zur Produktverantwortung, wie beispielsweise zur Kennzeichnung der Inhaltsstoffe von Produkten (z. B. von Kunststoffprodukten seit 1990) und zur Rücknahme und Verwertung von Altprodukten (z. B. die Erklärung zur Altautorücknahme und -verwertung durch die deutsche Automobilindustrie vom 21. 2. 1996). Es sollte darauf hingewiesen werden, daß es sich bei Selbstverpflichtungen häufig nicht um echte Kooperationen handelt, weil die beteiligten Unternehmen mit derartigen Abkommen lediglich versuchen, härteren Maßnahmen des Staates vorzubeugen. Entsprechend nutzt der Staat die Drohung mit gesetzlichen Instrumenten, um die Unternehmen zur Kooperation zu zwingen. Wie schwierig es auch dann noch ist, zu einer Einigung unter den betroffenen Unternehmen zu kommen, zeigt sich im Fall des Elektronikschrotts aus den Bereichen Informations-, Büro- und Kommunikationstechnik. Hier liegt bereits ein Entwurf zur IT-AltgeräteVerordnung vor (ITV), weil eine Selbstverpflichtung bisher nicht zustande kam. 10. Öffentlichkeitsorientierte Unternehmenskooperation Öffentlichkeitsorientierte Unternehmenskooperationen umfassen die Zusammenarbeit von einzelnen Unternehmen oder Unternehmensverbänden mit Individuen oder organisierten Anspruchsgruppen. Zu einer solchen Kooperation kann es beispielsweise kommen, wenn eine Bürgerinitiative von Anliegern einer Fabrik mit dem Unternehmen über die Reduktion von Emissionen verhandelt. Ein weiteres Beispiel ist die Kooperation des Bundes für Umwelt und Naturschutz BUND mit einem Hersteller von Computer-Tastaturen, in der ein Kriterienkatalog für eine umweltverträgliche Tastatur festgelegt wurde. Der Hersteller hat im Anschluß daran mit dieser Kooperation geworben, woraus erkennbar wird, daß diese Kooperation neben der gemeinsamen Festlegung eines Umweltqualitätziels auch einen instrumentellen Charakter hat. Dies wird noch deutlicher bei einer Zusammenarbeit zwischen Greenpeace und einem ostdeutschen Unternehmen, das einen FCKW- und FCKW-Ersatzstoff (RI34a, H-FCKWs)-freien Kühlschrank entwickelt hatte. Greenpeace förderte im Rahmen dieser Kooperation den Absatz des Kühlschrankes und erreichte dadurch eine Verringerung der Verwendung von FCKW. Das beteiligte Unternehmen konnte auf diese Weise seine Innovation am Markt durchsetzen, was angesichts der geringen Größe des Unternehmens sonst sehr schwierig gewesen wäre. 11. Perspektiven In der Literatur sowie in der umweltpolitischen Praxis werden vermehrt Ansätze diskutiert, die Kooperationslösungen der Umweltpolitik als Allheilmittel zur notwendig anstehenden Umsetzung einer nachhaltig-dauerhaften Entwicklung propagieren. Dabei dienen umfassende kooperative Netzwerke, die die Interessen aller betroffenen Akteure in Wirtschaft, Staat und Gesellschaft unter Berücksichtigung der Ansprüche zukünftiger Generationen aufeinander abstimmen sollen, als „reale Utopien“. Netzwerke dieser Art sollen aus solchen Kooperationen evolvieren, wie sie im vorliegenden Beitrag diskutiert wurden. Aus Sicht der oben vorgetragenen Kooperationstheorie ist bezüglich solcher Überlegungen Skepsis angebracht, da aufgrund der beschriebenen Tendenz von Kooperationen zur Instabilität eine dauerhafte Lösung der Umweltprobleme auf diese Weise nicht zu erwarten ist. Kooperationslösungen sind ohne Zweifel notwendig zur Bündelung von Informationen und zur Schaffung von Akzeptanz; sie sollten aber eingebettet sein in ein umfassendes Konzept einer ökologisch-sozialen Marktwirtschaft. Die Institutionen eines so konzipierten Wirtschafts- und Gesellschaftssystems stehen zwar auf dem Fundament der Kooperation aller Beteiligten auf konstitutioneller Ebene, innerhalb der gesetzten und legitimierten Rahmenbedingungen sorgen aber vorzugsweise Marktkräfte für eine effiziente Allokation der knappen (Umwelt-) Ressourcen, wie beispielsweise auf einem Markt für Umweltnutzungszertifikate. Weiterführende Literatur: Bonus, H.: Öffentliche Güter. Verführung und Gefangenendilemma, in: List Forum, Bd. 10, Heft 10, o. O. o. J.; Holzhey, M./ Tegner, H.: Selbstverpflichtungen. Ein Ausweg aus der umweltpolitischen Sackgasse? in: Wirtschaftsdienst 1996/VIII, o. O. 1996; Meffert, H./ Kirchgeorg, M.: Marktorientiertes Umweltmanagement. Konzeption. Strategie. Implementierung mit Praxisfällen, Stuttgart 1998; Schneidewind, U: Die Unternehmung als strukturpolitischer Akteur. Kooperatives Schnittmengenmanagement im ökologischen Kontext, Marburg 1998.