Umweltpolitik

Schädigungen der Umwelt sind aus ökonomischer Perspektive zunächst ein Problem nicht internalisierter negativer externer Effekte: Die Produktion oder der Konsum eines Gutes führt zu negativen Begleiterscheinungen für Individuen, die nicht über marktliche Beziehungen mit den Produzenten bzw. Konsumenten verbunden sind. Für den Erzeuger der negativen externen Effekte besteht kein Anreiz zur Internalisierung, die Marktsteuerung versagt. Damit können Umweltschädigungen als Public bad, als öffentliches Übel bezeichnet werden. Eine Selbstheilung durch den Markt ist hier nicht zu erwarten, staatliches Handeln wird erforderlich. 1. Leitbild und gesamtwirtschaftliche Zielsetzung Leitbild der Umweltpolitik ist damit die Internalisierung negativer externer Effekte. Dabei wird Umweltpolitik hier als Umweltwirtschaftspolitik verstanden, als der Teilausschnitt von Regelungen des politischen Systems, der sich auf urnweltrelevante wirtschaftliche Aktivitäten bezieht. Gliedert man die Ziele öffentlichen Handelns nach Musgrave in die Bereiche Allokation, istribution und Stabilisierung, so verfolgt die Umweltpolitik in erster Linie Allokationsziele. Im Fall negativer externer Effekte soll die Allokation, die Verfügbarkeit von Produktionsfaktoren, dadurch korrigiert werden, daß alle Kosten einer wirtschaftlichen Aktivität möglichst vollständig in die zugehörige privatwirtschaftliche Kostenrechnung eingefügt werden. Gesamtwirtschaftlich gesehen ist allerdings die komplette Beseitigung aller verursachten Schäden i.d.R. nicht wohlfahrtsoptimal. Es gibt vielmehr einen „optimalen Schädigungsgrad“, bei dem die Grenzkosten der Schadensvermeidung gerade dem Grenznutzen entsprechen, der bei einer weiteren Reduzierung der Schädigung um eine Einheit eintritt. Tatsächlich zeigt die Erfahrung, daß die meisten Menschen sich durch ein geringes Maß an Luftoder Wasserverschmutzung oder ein wenig Lärm in ihrer Lebensqualität nicht beeinträchtigt fühlen, daß aber mit jeder Erhöhung des Verschmutzungsgrades die Fühlbarkeit der Belästigung oder Schädigung zunimmt. Obwohl Umweltpolitik zunächst Allokationsverzerrungen beheben will, läßt sich am Beispiel konkreter Umweltschädigungen zeigen, daß jede Allokationsmaßnahme unausweichlich auch distributive Wirkungen, also Veränderungen der Einkommensverteilung mit sich bringt. So erhöht der Einbau einer geeigneten Filteranlage in ein Kohlekraftwerk die Kosten der Produktionsanlage und (ohne weiteres staatliches Eingreifen) letztlich den Preis der Kohle, den die Verbraucher bezahlen müssen. Zugleich wird aber die Lebensqualität oder sogar die Lebenserwartung der Anwohner verbessert. Umweltschädigungen und ihre Internalisierung haben aber nicht nur interpersonelle Verteilungswirkungen, sondern wirken häufig auch intertemporär (Lebensqualität zukünftiger Generationen) und interregional (Ozonloch). Nicht selten werden umweltpolitische Maßnahmen als konfliktär zu stabilitätspolitischen Zielen eingeordnet, etwa in Bezug auf die Beschäftigungsentwicklung. Diese Zielkonkurrenz läßt sich allerdings nur im Rahmen einer kurzfristigen Analyse aufrecht erhalten. Langfristig kann die Nicht-Überschreitung bestimmter ökologischer Grenzwerte sogar als Grundvoraussetzung für die dauerhafte Stabilität der Volkswirtschaften angesehen werden. 2. Anforderungen an eine rationale Umweltpolitik Die Theorie der Wirtschaftspolitik hat Instrumente für eine Internalisierung externer Effekte entwickelt. Zwei wesentliche Voraussetzungen für den wirksamen Einsatz umweltpolitischer Instrumente sollen explizit erwähnt werden: ein ausreichender Informationsstand über ökologische Wirkungszusammenhänge und die monetäre Bewertung von Umweltgütern. Die Komplexität vieler Ursache-Wirkungszusammenhänge in ökologischen Systemen erschwert die Identifizierung umweltschädigender Substanzen oder entsprechender Verhaltensweisen in Produktion und Konsum. So kann etwa die Entstehung von Umweltschäden nur mittelbar auf die Absonderung von Schadstoffen (Emission) zurückgeführt werden. Wenn die schädigende Wirkung erst ab einer gewissen Konzentration oder in Kombination mit anderen Substanzen auftritt, ist eine Substanz nicht per se als Schadstoff zu bezeichnen. Ihre Wirkung ist abhängig von der Assimiliationsfähigkeit der Umweltmedien, also von der Fähigkeit eines Umweltmediums, Schadstoffe aufzunehmen, abzubauen oder umzuwandeln. Andererseits kann nach Ober-schreiten einer gewissen Kapazitätsgrenze ein dramatisch höherer oder unumkehrbarer Schaden eintreten. Der für die Umweltpolitik letztlich relevante Schaden wird durch die -Immission, die Aufnahme von Schadstoffen durch ein Umweltmedium, hervorgerufen; umweltpolitische Maßnahmen setzen aber zunächst bei der Emission an. Die ausreichende Kenntnis dieser nicht-linearen Zusammenhänge ist eine Voraussetzung für die politischen Akteure, die im Einzelfall über die Ziele und Mittel einer Internalisierung externer Effekte durch den Staat zu entscheiden haben. Der Einsatz ökonomischer Instrumente in der Umweltpolitik macht es häufig erforderlich, die tatsächlichen oder potentiellen Schäden entsprechender Verhaltensweisen in Produktion oder Konsum zu bewerten. Im Hinblick auf eine Vergleichbarkeit mit anderen wirtschaftspolitischen Maßnahmen erscheint die Bewertung von Umweltschäden in Geldeinheiten sinnvoll. Die Monetarisierung von Umweltschäden oder von Kosten und Nutzen bestimmter umweltpolitischer Maßnahmen ist aber auch umstritten. Wie kann der Wert menschlichen Lebens, der Wert der Gesundheit oder der Artenvielfalt in Preisen ausgedrückt werden? Wie kann die Lebensqualität zukünftiger Generationen in eine solche Bewertung aufgenommen werden? Bedenken über die Zulässigkeit einer Monetarisierung solch immaterieller Werte haben sicher ihre Berechtigung. Dennoch sollte berücksichtigt werden, daß alle Menschen in ihren Entscheidungen bestimmte Gesundheits- und Lebensrisiken in Kauf nehmen oder jedenfalls entsprechende Handlungsoptionen gegeneinander abwägen. Hier setzt die Analyse von Zahlungsbereitschaften an, die sich als eine Methode zur monetären Erfassung von Umweltschäden auch im immateriellen Bereich durchgesetzt hat. Dabei wird nicht versucht, das Leben von Menschen in Geldeinheiten aufzuwiegen, sondern es werden individuelle Zahlungsbereitschaften für die Akzeptanz bestimmter Opportunitätskosten ermittelt. Nach dem individualistischen Ansatz der Ökonomie ist die Einschätzung des Individuurns der einzig zulässige Maßstab für die Wertschätzung von Gütern. Allerdings können auch bei diesen Analysen Probleme strategischen Verhaltens und der Aggregation der individuellen Zahlungsbereitschaften nur begrenzt berücksichtigt werden. Die Angst vor unzulässiger Ökonomisierung immaterieller Werte hat in der Praxis der Umweltpolitik dazu geführt, daß bei der Monetarisierung von Umweltschäden diese Bereiche lange ausgespart blieben oder nur untere Grenzwerte angegeben wurden. Damit besteht die Gefahr eines Mißbrauchs in der öffentlichen Darstellung und in der politischen Entscheidung, indem Zahlen, die nur einen Teil der Schäden abdecken, wie eine vollständige Schadenserfassung behandelt werden. Dies kann zu einer systematischen Unterschätzung der durch Umweltschäden beeinträchtigten immateriellen Werte führen, in der Folge zu nicht ausreichendem Handlungsdruck für die Umweltpolitik. 3. Das Verursacherprinzip der Umweltpolitik und andere Prinzipien Verursacherprinzip Das Leitbild der Umweltpolitik, nämlich die Internalisierung externer Effekte, ist Grundlage des sog. Verursacherprinzips. Danach sollen die Kosten zur Vermeidung, zur Beseitigung oder zum Ausgleich von Umweltbelastungen dem jeweiligen Verursacher zugerechnet werden: Dieser soll die gesamten, d.h. die volkswirtschaftlichen oder sozialen Kosten seines Handelns tragen. Da dieses Verursacherprinzip nicht immer und insbesondere nicht vollständig durchgesetzt werden kann, kommen auch andere Prinzipien zur Anwendung. Gemeinlastprinzip Nach dem Gemeinlastprinzip wird anstelle des Verursachers die öffentliche Hand unter Einsatz öffentlicher Mittel tätig. Gravierender Nachteil der nach dem Gemeinlastprinzip ergriffenen Maßnahmen ist, daß sie Ressourcen nicht in eine effiziente Verwendung lenken, sondern im Gegenteil eine volkswirtschaftlich nicht-effiziente Verwendung gerade fördern können. Das Gemeinlastprinzip sollte daher nur dann zum Tragen kommen, wenn der Verursacher von Umweltschäden nicht festgestellt werden kann oder wenn akute Notstände beseitigt werden müssen. Nutznießerprinzip Gegenteil des ökonomischen Verursacherprinzips ist das sog. Nutznießer- oder „Geschädigten“-Prinzip. Danach soll der durch ein umweltbelastendes Verhalten Geschädigte einen Ausgleich für die Minderung der Schädigung an den Verursacher zahlen. Die Lenkungswirkungen entsprechender Maßnahmen können im Regelfall als kontraproduktiv bezeichnet werden: Das Verursachen externer Effekte durch Schädigung der Umwelt würde belohnt werden, eine Reduktion der Umweltschädigungen wäre dementsprechend nicht zu erwarten. Vorsorgeprinzip Die Vermeidung von Umweltgefahren noch vor ihrem Entstehen will das Vorsorgeprinzip fördern. Damit wird dem teilweise unzureichenden Informationsstand der Wissenschaft über ökologische Zusammenhänge Rechnung getragen: Entwicklungen, die zukünftig zu Umweltbelastungen führen können, sollen gebremst oder verhindert werden. Das Vorsorgeprinzip geht damit deutlich über das Verursacherprinzip hinaus, das u. Umweltpolitik auch erst nach dem Eintritt von Umweltschädigungen durch Ausgleichszahlungen wirksam wird. Im Extremfall könnte jedoch nach dem Vorsorgeprinzip jede potentiell umweltgefährdende Aktivität unterbunden werden - also fast jede wirtschaftliche Aktivität. Das Vorsorgeprinzip wird daher in Abwägung zu anderen gesellschaftlichen Zielen und besonders bei zu erwartenden Langfristwirkungen eingesetzt werden. Kooperationsprinzip Als wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Umweltschutzpolitik wird in den letzten Jahren zunehmend das umweltpolitische Kooperationsprinzip eingefordert. Danach sollen Bürger wie Unternehmen stärker in umweltpolitische Entscheidungen miteinbezogen werden. Man erhofft sich eine Förderung des Umweltbewußtseins und eine stärkere Bürgernähe von Einzelentscheidungen. Der Einsatz des Kooperationsprinzips bietet sich besonders bei lokal oder regional eng einggrenzten Politikmaßnahmen an. 4. Instrumente der Umweltpolitik Die wirtschaftspolitischen Instrumente der Umweltpolitik können: durch Steuern, Abgaben oder den Verkauf von Lizenzen öffentliche Einnahmen generieren, sie können durch den Einsatz von Geund Verboten, von Auflagen oder durch Einsatz des Haftungsrechts weitgehend haushaltsneutral bleiben oder im Rahmen der öffentlichen Beschaffungspolitik, durch Investitions- und andere Finanzhilfen, durch Kompensationszahlungen und Fördermaßnahmen den Einsatz öffentlicher Ausgaben erfordern. Einige wichtige Instrumente werden im folgenden beschrieben. Abgaben: Pigou-Steuer und Preis-Standard-Ansatz Durch Erhebung einer Abgabe wird die Durchführung umweltbelastender Aktivitäten für ihren Verursacher verteuert. Abgaben umfassen alle von der öffentlichen Hand erhobenen Pflichtzahlungen. Der Unterschied zwischen Steuern und Gebühren bzw. Beiträgen besteht darin, daß Steuererträge gemäß dem Non-Affektationsprinzip ohne spezielle Gegenleistung des Staates den allgemeinen Haushaltsmitteln zugeführt werden, während Beiträge und Gebühren für spezielle Leistungen eingehen und teilweise auch zu deren Finanzierung verwendet werden. Der Einsatz von öffentlichen Abgaben zur Lenkung des umweltrelevanten Verhaltens führt zu einer Konkurrenz von ökologischen und fiskalischen Zielen: Während es aus ökologischer Sicht als Erfolg zu werten ist, wenn etwa eine Emissionsabgabe ihre Lenkungswirkung entfaltet und zur Verringerung der entsprechenden Emissionen führt, bedeutet dies aus fiskalischer Sicht eine Verringerung der zunächst zusätzlichen Einnahmen aus dieser Steuer. Der Grundgedanke der sog. Pigou-Steuer besteht darin, die Verursacher externer Kosten gerade so zu besteuern, daß die gesamt- und privatwirtschaftlichen Grenzkosten identisch sind. Die Besteuerung motiviert die Verursacher solange zur Verringerung oder Vermeidung der Umweltschäden, bis die Kosten, die zur Vermeidung der nächsten Emissionseinheit entstehen, gerade dem Steuersatz entsprechen. Im Idealfall führt dann ein System der Güterbesteuerung zur Erreichung des volkswirtschaftlichen Optimums. Im Prinzip soll das Marktgleichgewicht im Optimum, das wegen externer Effekte hier eben nicht durch den Markt gesteuert entstehen kann, durch staatliche Abgabenerhebung simuliert werden. Gegen die Pigou-Steuer wird dementsprechend vorgebracht, daß sie einen sehr hohen Informationsaufwand voraussetzt: Die Ermittlung des richtigen Steuersatzes würde die Kenntnis der Grenzschadens- und Grenzvermeidungskostenfunktionen voraussetzen. Ohne Kenntnis der entsprechenden Steuerelastizitäten aber bleibt die ökologische Treffsicherheit eingeschränkt. Beim sog. Preis-Standard-Ansatz wird auf die problematische Ermittlung des gesamtwirtschaftlichen Optimums verzichtet und statt dessen ein bestimmtes politisch vorgegebenes Internalisierungsziel vorausgesetzt. Auch hier hat der Verursacher negativer externer Effekte pro Schadenseinheit eine Abgabe zu entrichten, wird also ständig zur weiteren Verringerung und Vermeidung der Schädigung an der kostengünstigsten Stelle motiviert. Auch die Entwicklung neuer Technologien zur Verringerung oder Vermeidung der abgabenbelasteten Schäden wird bei entsprechender Fühlbarkeit der Abgabe gefördert. Damit führt eine nach dem Standard-Preis-Ansatz angelegte Abgabe zu einer ökonomisch effizienten Reduktion von Schädigungen. Die Ermittlung des richtigen Steuersatzes erfordert allerdings auch hier im Idealfall die Erfassung, Bewertung und verursachergerechte Zurechnung externer Kosten und Nutzen und ist von hohen Informationskosten begleitet. Deshalb wird in der umweltpolitischen Praxis ein vorgegebenes Internalisierungsziel in der Regel nicht durch einmalige Einführung eines Abgabensatzes erfolgen, sondern durch Anpassung, z. B. schrittweise Erhöhung des Steuersatzes über einen längeren Zeitraum. Handelbare Umweltrechte: Umweltlizenzen und -zertifikate Umweltlizenzen und -zertifikate sind Umweltverschmutzungsrechte, die durch staatliche Institutionen ausgegeben oder verkauft werden, um einen vorgegebenen Umweltstandard mit minimalen volkswirtschaftlichen Kosten zu erreichen. Dazu wird das politisch festgesetzte Gesamtverschmutzungsmaß in viele Teilrechte auf Emission gespalten und verbrieft. Ein Verursacher ist dann, und nur dann, zur Emission einer bestimmten Schadstoffmenge berechtigt, wenn er über die entsprechende Menge an Teilverschmutzungsrechten verfügt. Die Verschmutzungsrechte können von staatlicher Seite zunächst meistbietend versteigert oder aus Gründen der besseren Durchsetzbarkeit zu einer Stunde Null entsprechend dem tatsächlichen Verschmutzungsgrad einzelner Unternehmen umsonst ausgegeben werden (sog. Grandfathering). Wesentlich für die ökonomisch effiziente Wirkung von Verschmutzungsrechten ist die Möglichkeit, mit diesen Handel zu betreiben. Auf diese Weise werden Märkte für Emissionsrechte institutionalisiert, die über Preise zu einer ökonomisch sinnvollen Verwendung der Umweltressourcen führen sollen. Ergänzend kann hier ein sog. „Emissions-Banking“ eingeführt werden. Damit können nicht verbrauchte Emissionsrechte aufgespart und später genutzt oder verkauft werden. Es entstehen zusätzliche Freiheitsgrade für Anbieter und Nachfrager. Solange die Umweltrechte bei der „Emissionsbank“ deponiert sind, reduziert sich die Schadstoffbelastung entsprechend - zu einem späteren Zeitpunkt kann sie sich allerdings evtl. über das geplante Maß hinaus erhöhen. Letzteres kann unter ökologischen Aspekten wegen kumulativer Wirkungen o. ä. unerwünscht sein. In diesem Fall sollte das Banking-Konzept nicht zugelassen werden. Die Institutionalisierung von Märkten kann allerdings beim Einsatz handelbarer Umweltverschmutzungsrechte zum Mißbrauch von Marktmacht führen, insbesondere können je nach Ausgestaltung der Ausgabe und des Handels Markteintrittsbarrieren errichtet werden oder Marktteilnehmer durch Aufkauf und Horten von Umweltrechten verdrängt werden. Dagegen ist die ökologische Treffsicherheit dieses umweltpolitischen Instrumentes sehr hoch einzuschätzen, da die politisch festgelegte Verschmutzungsgrenze nicht (legal) überschritten werden kann. Die Umweltverschmutzungsrechte können entweder zeitlich befristet und in geringerer Menge neu ausgegeben werden, oder sie können bei unbefristeter Ausgabe in Abständen entwertet werden. Der ökologische Erfolg dieses umweltpolitischen Instrumentes ist allerdings von einer wirkungsvollen Kontrolle der Einhaltung der Emissionswerte abhängig. Trotz hoher ökologischer Treffsicherheit und ökonomischer Effizienz werden handelbare Umweltrechte bisher nur selten als umweltpolitische -Instrumente eingesetzt. Seit Ende der siebziger Jahre werden sie in den USA auf dem Gebiet der Luftreinhaltepolitik angewendet. Ein Markt konnte sich dort allerdings nur sehr begrenzt entwickeln, weil jede Transaktion einem Genehmigungsverfahren unterliegt. Verhandlungslösungen Bisher wurde von der Notwendigkeit direkter prozeßpolitischer Maßnahmen des Staates zur Internalisierung externer Umweltkosten ausgegangen. Unter bestimmten Annahmen können externe Effekte auch ohne staatliche Eingriffe durch rein private Verhandlungen pareto-optimal internalisiert werden. Das sog. Coase-Theorem zeigt, daß bei klarer Zuweisung der Eigentumsrechte private Verhandlungen zwischen Verursachern und Geschädigten zu einem gesellschaftlich optimalen Verschmutzungsniveau führen, und zwar unabhängig davon, ob die Eigentumsrechte den Verursachern oder den Geschädigten zugesprochen werden. Der Charme dieses Ansatzes liegt in der Idee, daß nach einer einmaligen ordnungspolitischen Entscheidung durch den Staat alle Informations-, Bewertungs- und Lenkungsprobleme über den Marktmechanismus gelöst werden sollen. Der Gedanke, daß unabhängig von der eigentumsrechtlichen Regelung eine gesellschaftlich optimale Lösung erreicht werden kann, scheint gegen jede Intuition zu sprechen - und erweist sich bei näherem Hinsehen auch als nicht wirklich haltbar. Die Kritik an der Coase“schen Analyse setzt an ihren Voraussetzungen an: Zum einen geht das Modell davon aus, daß keine Transaktionskosten vorliegen. Diese werden aber in der Realität sehr bedeutend sein. Dies gilt in besonderem Maße bei Vorliegen externer Umweltlasten, da hier die Zahl der Betroffenen und damit der an den Verhandlungen Beteiligten in der Regel sehr hoch ist. Zum anderen ergeben sich erhebliche Verteilungswirkungen: Zwar wird unabhängig von der Zuweisung der Eigentumsrechte an Verursacher oder Geschädigte jeweils ein paretooptimaler Zustand erreicht. Das Niveau des gesellschaftlich optimalen Umweltverschmutzungsniveaus wird jedoch je nach Gestaltung der Eigentumsrechte sehr unterschiedlich ausfallen. Durch die ordnungspolitische Entscheidung des Staates über die Zuweisung der Eigentumsrechte wird immerhin ein gewaltiges Vermögen und damit Marktmacht verteilt, die sich auf die Verhandlungen auswirken muß. Außerdem befinden sich die Verhandlungspartner quasi in der Situation eines bilateralen Monopols, so daß das Verhandlungsergebnis von dem eines Marktes in vollständiger Konkurrenz weit abweichen dürfte. In der praktischen Umweltpolitik wird das Instrument der Verhandlungslösungen ansatzweise im internationalen Bereich (Klimaschutz) eingesetzt - mit mäßigem Erfolg, da schon die Grundvoraussetzung, das Vorliegen klarer eigentumsrechtlicher Regelungen, nur eingeschränkt gegeben ist. Ge- und Verbote bzw. Auflagen Gebote und Verbote der Umweltpolitik werden als Auflagen bezeichnet. Sie begren~A~ unmittelbar die Durchführung umweltbelastender Aktivitäten. Man kann hier zwischen Emissionsauflagen, Auflagen für Produktionsverfahren und Produktionsauflagen unterscheiden. Bei der Formulierung von Auflagen wird in der Regel keine vollständige Beseitigung oder Vermeidung von Schadstoffen angestrebt, sondern es geht um Reduzierung auf ein technisch mögliches und wirtschaftlich vertretbares Niveau. Auflagen können zum einen eine prozentuale Verringerung des Schadstoffausstoßes für alle Anlagen einer Region verlangen (absolute Standards). Möglich ist aber auch, Schädigungsmengen pro genutzter Einheit eines Umweltmediums festlegen (relative Standards). Jede Änderung der Produktionsmengen würde in diesem Fall zu einer Änderung der gesamtwirtschaftlichen Umweltbelastung führen. Damit ist die Treffsicherheit von Auflagen in bezug auf ein umweltpolitisches Ziel gering. Eine überall gleich hohe Schadensreduzierung ließe unberücksichtigt, daß die Schadstoffbeseitigungskosten von Fall zu Fall verschieden sind und wäre deshalb volkswirtschaftlich ineffizient. Unter dem Aspekt wirtschaftlicher Effizienz wäre die Verringerung von Schädigungen vielmehr zunächst an der kostengünstigsten Stelle durchzusetzen. Dies würde genaue Kenntnis aller Anlagen einer Region erfordern, Einzelfallregelungen und eine ständige Anpassung an sich verändernde Bedingungen. Ein weiterer Nachteil umweltpolitischer Auflagen liegt darin, daß Schädigungen bis zum Grenzwert erlaubt und kostenlos sind. Damit bestehen kaum Anreize für die Entwicklung oder Anwendung innovativer Technologien zur Verringerung oder Beseitigung der noch verursachten Schäden. Trotz dieser Einschränkungen bezüglich ökologischer Treffsicherheit, ökonomischer Effizienz und dynamischer Anreizwirkungen handelt es sich bei Auflagenlösungen um das am häufigsten eingesetzte Instrument der deutschen Umweltpolitik. Haftungsrecht Das Haftungsrecht beinhaltet konkrete Regelungen zur Durchsetzung des Verursacherprinzips. Es legt fest, unter welchen Bedingungen und in welcher Höhe ein Geschädigter vom Verursacher des Schadens zu kompensieren ist. Damit ist das Umwelt-haftungsrecht eine nachträgliche Internalisierungsstrategie, da der Verursacher im Haftungsfall seine bisher externen Kosten wie interne behandeln muß. Dabei wird unter der sog. „Verschuldenshaftung“ eine Regel verstanden, nach der Kompensationszahlungen entstehen, wenn der Umweltschaden schuldhaft, also z. B. durch vorsätzliches oder fahrlässiges Handeln des Verursachers zustandegekommen ist; ansonsten besteht kein Anspruch auf Schadensersatz. Dagegen führt die sog. -“Gefährdungshaftung” verschuldensunabhängig zur Haftung für jeden Schaden, den der Emittent verursacht hat. Diese Ausgestaltungen führen zu unterschiedlichen Ergebnissen. Während die Gefährdungshaftung Anreize zur Realisierung eines sehr hohen gesamtgesellschaftlichen Sorgfaltsniveaus bietet, können unter der Verschuldenshaftung Schäden entstehen, die keine Kompensationszahlungen zur Folge haben - das Sorgfaltsniveau wird entsprechend niedriger ausfallen. Beide Haftungsregelungen greifen erst nach Eintritt des Schadens, der Geschädigte kann die schadensverursachende Aktivität nicht von vornherein verhindern. Haftungsmodelle gehen von bilateralen Modellen aus, gerade im Fall von Umweltschäden werden aber nicht selten viele Verursacher und viele Geschädigte beteiligt sein. Sofern die entstandenen Umweltschäden nicht eindeutig auf die Verursacher verteilt werden können oder über einen längeren Zeitraum hinweg kumulativ entstanden sind, und wenn die Geschädigten ihre individuelle Schadensposition nicht klar abgrenzen können oder zukünftige Generationen von den Schäden betroffen sind, wird die Anwendung von Haftungsregeln in der Praxis sehr erschwert. Es handelt sich um ein umweltpolitisches Instrument, das ergänzend eingesetzt werden kann. Öffentliche Aufträge und Subventionen Über die öffentliche Beschaffungspolitik wie auch über direkte Investitions- und Finanzhilfen können öffentliche Ausgaben zur Umsetzung umweltpolitischer Ziele eingesetzt werden. Ein wesentlicher Einsatzbereich für dieses umweltpolitische Instrument liegt im Bereich Forschung und Entwicklung. Die Darstellung der umweltpolitischen Instrumente mit ihren jeweiligen Vorteilen und Schwächen macht deutlich, daß die praktische Umweltpolitik von vornherein keine vollständige ad-hoc-Internalisierung aller externen Umweltkosten beabsichtigt. Sie wird auch nicht nur mit einem einzelnen Instrument arbeiten, etwa der von Ansatz her dafür konzipierten Pigou-Steuer, sondern einen umweltpolitischen Maßnahmenkatalog entwickeln, der verschiedene Steuerungselemente enthält und insgesamt auf eine schrittweise Internalisierung externer Umweltschäden hinwirkt. Ein Blick auf die praktische Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland zeigt, daß marktkonforme Instrumente eher sparsam eingesetzt werden, wohingegen die ökologisch wenig treffsicheren und auch aus Effizienzaspekten heraus deutlich unterlegenen Auflagenlösungen sich zu einem Hauptinstrument der Umweltpolitik entwickelt haben. Eine Erklärung für diesen Bias liefert die Transaktionskostentheorie, wonach es vor allem politisch hohe Informationskosten sind, die die Anwendung marktkonformer Instrumente verhindern. Es ist allerdings zu fragen, ob zur Umsetzung einer rationalen Umweltpolitik tatsächlich allein zusätzliche Informationen über ökologische Wirkungszusammenhänge und bessere Monetarisierungsmöglichkeiten für Umweltschäden fehlen. Könnte man nach Klärung dieser Voraussetzungen erwarten, daß beispielsweise ein entsprechendes Bündel von Umweltzertifikaten und Umweltabgaben, ergänzt durch geeignete Haftungsregeln, zu einer weitgehenden Internalisierung externer Umweltkosten eingesetzt würde? 5. Ansätze einer Politischen Ökonomie des Umweltschutzes Ansätze der Neuen Politischen Ökonomie zeigen, daß der Internalisierung von Umweltschäden mehr im Wege steht als die soeben genannten - ohnehin nicht trivialen - Informations- und Bewertungsprobleme. Die Fiktion des Staates als wohlwollender Diktator dient der Theorie der Wirtschaftspolitik zur Ableitung von Zielen und Instrumenten rationaler Umweltpolitik und kann als Bewertungsmaßstab für die Ergebnisse realer Politik herangezogen werden. Zur Erklärung realer Umweltpolitik hingegen muß davon ausgegangen werden, daß auch im Staat der homo oeconomicus regiert, dessen Eigennutzorientierung nur begrenzt der Maximierung des gesamtgesellschaftlichen Nutzens dient. Hauptakteur der Umweltpolitik ist in Deutschland die Bundesregierung, bestehend aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern. 1986 wurde ein eigenständiges Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit begründet. Dieses kann umweltpolitische Entscheidungen initiieren, entschieden jedoch wird zunächst von der Bundesregierung, also der Gesamtheit der Bundesminister, und dann im Parlament, dem Bundestag. Im Hinblick auf die nächsten Wahlen wird sich die Regierung die Unterstützung der Wähler sichern wollen. Diese haben in den vergangenen Jahren in zunehmendem Maße Umweltaspekte in ihre Wahlentscheidungen aufgenommen. Die Regierung wird nun versuchen, rasche, sichtbare Erfolge zu erzielen, ohne dabei fühlbare Kosten zu verursachen. Dies kann z. B. durch eine Umweltpolitik mit öffentlichen Ausgaben realisiert werden, durch direkte Subventionen oder Steuererleichterungen. Allerdings ist die Belastbarkeit des öffentlichen Budgets beschränkt, damit sind dem Einsatz ausgabenwirksamer Instrumente Grenzen gesetzt. Demgegenüber führen Umweltabgaben zu einer direkten oder indirekten finanziellen Belastung des Wählers; dies gilt in der Regel auch für handelbare Umweltrechte. Umweltauflagen dagegen führen zu einer nur geringen Belastung der öffentlichen Haushalte, etwa für zusätzlichen Verwaltungsaufwand, führen aber auch beim Verursacher der Umweltschäden nicht zu direkten Transferzahlungen an den Staat, sondern zu Änderungen in der Produktion bzw. im Konsum. Die Umsetzung umweltpolitischer Entscheidungen erfolgt auf verschiedenen föderalen Ebenen, insbesondere auch auf der Ebene der Kommunen, durch die entsprechenden Verwaltungsbehörden. Während im Fall von Umweltabgaben oder handelbaren Umweltrechten die Umsetzung innerhalb klarer Vorgaben erfolgen muß, bestehen bei Auflagenlösungen nicht unbedeutende Entscheidungsspielräume für die zuständige Verwaltung. Auflagenlösungen erfordern spezielles Wissen, das in der Regel nur vor Ort in den Behörden vorliegt - diese können Bewilligungen erteilen oder verweigern. Übergeordnete Ebenen haben es schwer, den eigentlichen Bearbeitungsaufwand zu erkennen. Die für Auflagenlösungen typischen Einzelfallentscheidungen können von Seiten der Bürokratie genutzt werden, um zusätzliche Stellen einzurichten bzw. das Budget zu erhöhen. Der Bürger wird vor allem Abgabenlösungen, die sein Budget direkt belasten, ablehnen. Überhaupt wird er jede Abgabenlösung zunächst dann negativ bewerten, wenn Konflikte mit anderen persönlichen oder gesamtgesellschaftlichen Zielen auftreten, also etwa ungewünschter struktureller Wandel, vorübergehende Erhöhung der Arbeitslosigkeit, Verschlechterung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Hier führt die häufig geringe Fühlbarkeit von Umweltbelastungen und ihre räumliche oder zeitliche Verschiebung zu einer systematischen Unterbewertung von Umweltschäden im Vergleich zu anderen direkt meß- und spürbaren Entwicklungen. Insofern werden auch in der Akzeptanz des Bürgers die ausgaben- und einnahmenneutralen Auflagenlösungen bevorzugt. Unternehmen schließlich werden Umweltabgaben und handelbare Umweltrechte ablehnen, weil sie Kosten verursachen und (im Idealfall) gleichmäßig wirken. Dagegen bieten Auflagenlösungen viele Verhandlungsmöglichkeiten, zunächst auf Ebene der politischen Entscheidung, dann aber weitere Möglichkeiten auf der für die Umsetzung zuständigen Ebene. Einzelfallregelungen ermöglichen zahlreiche Formen von Sonderregelungen, die u. Umweltpolitik sogar als Markteintrittsbarrieren für neu in den Markt eintretende Unternehmen wirken können. 6. Umweltgüter zwischen Marktversagen und Staatsversagen Die Theorie der Wirtschaftspolitik ist in der Lage zu zeigen, warum weder der Markt noch der Staat eine effiziente Steuerungsmöglichkeit für die Allokation von Umweltgütern bereitstellen kann. Welche Möglichkeiten aber bietet sie unter diesen Umständen für die Lösung der immer drängenderen Umweltprobleme? Die Umweltrechte der Bürger könnten durch die Verfassung garantiert werden. Vorstellbar wäre die Verbriefung handelbarer Umweltrechte auf die einzelnen Bürger. Damit wäre die von Coase geforderte klare Regelung der Eigentumsverhältnisse gegeben, allerdings mit den entsprechenden Umverteilungsergebnissen. Durch die Handelbarkeit der Umweltrechte könnte das Problem der sehr hohen Transaktionskosten gemindert werden, Informations- und Bewertungsprobleme wären einem neu entstehenden Markt überlassen. In der Bundesrepublik Deutschland wurde 1994 der Artikel 20a zum Schutz natürlicher Lebensgrundlagen in das Grundgesetz eingefügt: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.“ Damit ist der Umweltschutz zum Staatsziel erhoben. Ein allgemeines Grundrecht auf menschenwürdige oder intakte Umwelt oder auf ein „ökologisches Existenzminimum“ wurde damit freilich nicht verbrieft. Der in der Demokratie, München 1991; Wicke, L., Umweltökonomie. Eine praxisorientierte Einführung, Aufl. 3, München 1991; Fritsch, M./ Wein, T./ Ewers, H.-J.: Marktversagen und Wirtschaftspolitik. Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns, München 1996; Tiepelmann, K./ Frick, S.: Auf dem Weg zu einer Umweltbundesbank? Ein Vorschlag für einen neuen Ökoparafiskus , Umweltschutz wird nicht als prioritäres, sondern als ein relatives, im Vergleich zu anderen Schutzgütern zu bewertendes Schutzgut dargestellt. Eine Klärung der Eigentumsrechte wurde damit explizit vermieden, eher der Status quo bestätigt. Ein anderer Vorschlag präsentiert das Modell einer Umweltbundesbank (auch: Ökoparafiskus), die in Unabhängigkeit staatliche Qualitätsnormen mit den geeigneten umweltpolitischen Instrumenten durchsetzt. Marktkonforme Instrumente der Umweltpolitik könnten durch diese Umgehung des politischen Entscheidungssystems bessere Realisierungsmöglichkeiten erhalten, ohne daß die Entscheidungen über das Niveau der Umweltqualität dem demokratischen Prozeß entzogen würden. Die externen Umweltkosten könnten ökonomisch effizient internalisiert werden, die entstehenden Einnahmen der Umweltbundesbank könnten nach einem allgemeinen Schlüssel, etwa pro Kopf der Bevölkerung, ohne größere Verzerrungen in den Wirtschaftskreislauf zurückgegeben werden. (Durch den Verteilungsschlüssel wäre auch hier eine Klärung der Eigentumsrechte gegeben.) Allerdings ist jeder Reformvorschlag natürlich ebenso dem Spannungsfeld zwischen Marktversagen und Staatsversagen ausgesetzt wie die praktizierte Umweltpolitik als solche. Die verstärkte Wahrnehmung von Umweltschäden und der kommunikative Einsatz von Nicht-Regierungsorganisationen für die Berücksichtigung versteckter Präferenzen in politischen Entscheidungen können hier einen gesellschaftlichen Wandel herbeiführen. Weiterführende Literatur: Endres, A., Umweltökonomie, Darmstadt 2000; Blankart, C. B., Öffentliche Finanzen dung, in: Tiepelmann, K./ van den Beek, G. (Hrsg.): Politik der Parafiski. Intermediäre im Balanceakt zwischen Staats- und Bürgernähe, Hamburg 1997.

Umweltpolitik ist die Gesamtheit aller staatlichen und wirtschaftlichen Maßnahmen, die den Erhalt oder die Verbesserung der Umwelt zum Ziel haben. Träger der Umweltpolitik sind auf der volkswirtschaftlichen Ebene der Bund, die Länder und die Gemeinden. Auf wirtschaftlicher Ebene sind die Unternehmen und Haushalte sowohl Träger als auch Objekte der Umweltpolitik. Zur Realisierung umweltpolitischer Ziele stehen dem Staat verschiedene Instrumente wie Gebote und Verbote, die Steuer-, Abgaben und Preispolitik oder die Verwendung von Umweltzertifikaten zur Verfügung.

Die Umweltpolitik hat seit den 70er Jahren in der Bundesrepublik Deutschland einen steigenden Stellenwert. Der Begriff ist nicht feststehend oder genau umrissen, sondern hängt in seiner Bedeutung und seinem Umfang stark mit der Definition und politischen Gewichtung des Begriffs Umwelt zusammen. Allgemein versteht man unter Umweltpolitik "die Gesamtheit aller Maßnahmen zur Verbesserung oder zum Erhalt des Zustands der Umwelt".

Die wichtigsten Ziele der Umweltpolitik lassen sich aus dieser Definition ableiten:

die Verminderung oder Beseitigung bestehender Umweltschäden, die Abwehr von Schäden für Mensch und Umwelt, Minimierung der Risiken für Menschen, Tiere, Pflanzen, Schutz der natürlichen Ressourcen wie beispielsweise Wasser, Boden sowie nicht regenerierbare Rohstoffe wie Erdöl oder Erdgas.

Diese Ziele sind wegen ihrer allgemeinen Formulierungen schwer umzusetzen. Darum müssen von den politischen Entscheidungsträgern Umweltstandards gesetzt werden, die Höchstwerte für die Immission in Boden, Wasser und Luft festlegen. Diese Umweltstandards müssen dann durch geeignete Maßnahmen erreicht werden. So kann beispielsweise eine bestimmte Wasserqualität für die Flüsse und Seen der Volkswirtschaft festgelegt werden. Diese Wasserqualität ist dann mit geeigneten Mitteln, wie beispielsweise Verboten oder Begrenzungen von Emissionen in Gewässer, zu erreichen.

Der Umweltpolitik stehen zur Realisierung ihrer umweltpolitischen Ziele verschiedene Instrumente zur Verfügung. Hierzu zählen beispielsweise:

• Umweltauflagen (Ge- und Verbote),
• Benutzervorteile,
• umweltpolitische Kooperationslösungen,
• umweltrelevante Forschungs- und Entwicklungsförderung,
• umweltbewusste staatliche Beschaffungspolitik,
• Umweltabgaben sowie
• Umweltlizenzen.

Die Entscheidung für oder gegen bestimmte umweltpolitische Maßnahmen ist oftmals stark von der aktuellen wirtschaftlichen Lage geprägt. So werden strenge Umweltauflagen in Zeiten der wirtschaftlichen Rezession schwerer durchzusetzen sein, als in Zeiten eines Booms.