Umweltauflagen

Auflagen stellen in der umweltpolitischen Praxis das mit Abstand am meisten verbreitete Instrument dar. Eine Flut von Vorschriften und Paragraphen regelt im Privaten, wie auch im Unternehmenssektor, den Umgang mit unserer Umwelt. Sie zielt darauf ab Umweltbeeinträchtigungen durch Ge- bzw. Verbote zu reduzieren oder sogar gänzlich zu vermeiden. Trotz erheblicher ökonomischer Defizite werden Auflagen gerne benutzt, da sie im Ruf stehen eine hohe ökologische Treffsicherheit zu garantieren. Sie nehmen daher den größten Anteil bei der Verwirklichung ökologischer Zielvorgaben eines Staates ein. Das Instrument der Umweltauflagen ist dem Ordnungsrecht zuzuordnen und entstammt der polizeirechtlichen und gewerberechtlichen Tradition. Im wesentlichen sind unter Umweltauflagen Ge- und Verbote zu verstehen, die direkt umweltbezogene Verhaltensvorschriften für sämtliche die Umwelt beeinträchtigenden Wirtschaftssubjekte darstellen. Mit Geboten soll ein bestimmtes Verhalten durchgesetzt werden, während Verbote umweltschädliche Verhaltensweisen vollständig untersagen. Nichteinhaltung bzw. Überschreitung führt zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen wie z. B. Strafzahlungen oder Produktionsverbot. Mit Hilfe der Umweltauflagen versuchen staatliche Institutionen Produktion bzw. Verbrauch derart zu lenken, daß bestimmte umweltpolitische Vorgaben erreicht werden. Auflagen werden wegen ihrer realpolitischen Bedeutung und ihrer direkt meßbaren Resultate auch als „klassisches“ Instrument der Umweltpolitik betrachtet. Ein erster Typus von Auflagen greift unmittelbar in unser Verhalten gegenüber der Umwelt ein. Hier handelt es sich um einen gestalterischen Eingriff, der direkt zu einer positiven Veränderung oder Entwicklung der Umwelt führen bzw. die Aufrechterhaltung des status quo gewährleisten soll. Darunter fallen z. B. Flächennutzungspläne, Ausweis von Naturschutzgebieten, Schonzeiten für das Bejagen von Wildtieren, Handelsverbote aufgrund des Artenschutzabkommens et cetera. Die direkte Regulierung menschlichen Verhaltens in Bezug auf die Nutzung der Umwelt ist wesentliches Charakteristikum dieses Typus. Ein weiterer Typus von Auflagen bezieht sich auf die Vermeidung von Schadstoffen. Diese Auflagen wirken indirekt, da sie sich nicht auf unmittelbare Eingriffe in die Natur selbst beziehen sondern gezielt die Ursachen für -Umweltschäden in der Produktion oder Konsumption von Gütern regulieren. Statt positiv gestaltend wirkt dieser Typus eher Schaden reduzierend. Die ökonomische Literatur konzentriert sich besonders auf den zweiten Typus wegen seines Fokus auf die umweltbeeinträchtigenden Wirkungen ökonomischen Handelns. Will man durch geeignete Auflagen Schadstoffe vermeiden, so müssen diese zunächst gemessen bzw. meßbar gemacht werden, um später auf die Einhaltung vorgegebener Schadstoffobergrenzen konditionieren zu können. Umweltschäden lassen sich entweder universal durch die Messung von Schadstoffen im Raum oder individuell an jeder einzelnen Schadstoffquelle nachweisen. Dies ist einmal eine Frage der technischen Möglichkeit, aber nicht weniger auch der entstehenden Meßkosten. Während 4Emissionen sich direkt einem Verursacher zuordnen lassen, wird bei Immissionen nur eine Gesamtbelastung festgestellt, ohne den direkten Verursacher zu identifizieren; die Emissionsquelle selbst und damit auch der eigentliche Verursacher ist in diesem Fall irrelevant. Je näher die Messung und damit die Auflage an die Quelle der Umweltschädigung kommt, desto besser läßt sich diese vermeiden. Wo gemessen wird ist also im Endeffekt auch durch eine Saldierung von Kosten und Nutzen zu entscheiden. Auflagen werden danach entweder auf die Einhaltung bestimmter Immisions- oder Emissionsrichtwerte konditioniert. Unter einer immissionsbezogenen Auflage wäre z. B. eine Geschwindigkeitsbeschränkung oder Fahrverbot bei –Smog-Alarm, also bei Erreichen eines bestimmten Verschmutzungsgrades der Luft, zu verstehen. Hier wird nicht explizit ein bestimmter Verursacher sondern eine Klasse von potentiellen Schädigern getroffen. Bei einer Orientierung an den Emissionswerten bezieht sich die Auflage direkt auf die Emissionsquelle beim Verursacher. Während immissionsbezogene Auflagen nur eine geringe Rolle im Instrumentarium der Umweltpolitik spielen, existieren Auflagen zur Vermeidung von Emissionen beim Verursacher in großer Anzahl und Vielfalt. Letztere können vor, während oder am Ende eines Produktionsprozesses greifen. Auflagen bzgl. des Inputs einer Produktion können durch eine Mengenlimitierung der eingesetzten Faktoren zur Wirkung kommen. Möglich sind ebenso Beschränkungen der zur Produktion nötigen Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe sowie Reduzierungsverpflichtungen der Unternehmen. Im Extremfall kann sogar ein völliges Verbot bestimmter Inputs als Auflage angesehen werden. Auflagen die sich direkt auf den Produktionsprozeß beziehen, können in Form von Emissionsauflagen, Ansiedlungsverboten oder Prozeßnormen auftreten. Die wichtigsten Vorschriften, die sich auf den Produktionsprozeß beziehen, sind die Emissionsauflagen, die jeder Anlage eine zulässige Höchstmenge an Emissionen vorschreiben oder zu deren Reduzierung verpflichten. Ferner läßt sich ein Produktionsprozeß auch mit Hilfe einer Prozeßnorm regulieren. Diese schreibt die Verwendung einer bestimmten Technologie in der Produktion vor oder untersagt dieselbe. Die Wirkungsweise richtet sich nach der Strenge der gewählten Prozeßnorm. Diese kann sich am „Stand der Wissenschaft“, am „Stand der Technik“ oder an den „Regeln der Technik“ orientieren. Höchste Wirksamkeit versprechen Prozeßnormen nach dem „Stand der Wissenschaft“, d. h. die im Produktionsprozeß angewandte Technologie muß den neuesten Errungenschaften der Umwelt- und Sicherheitstechniken genügen. Gerade bei Industrien mit hohen Sicherheitsrisiken wie z. B. der Kernenergie spielen solche Prozeßnormen eine wesentliche Rolle. Normen nach dem „Stand der Technik“ orientieren sich dagegen nur an fortschrittlichen Einrichtungen und Produktionsverfahren, die sich schon in der Praxis bewährt haben. Was jeweils dem „Stand der Technik“ genügt wird in Deutschland u. a. im Bundesimmissionschutzgesetz erläutert. Die geringste ökologische Bedeutung weist dagegen die Orientierung der Prozeßnormen an den „Regeln der Technik“ auf. Hiernach genügt ein umweltschonendes Verfahren, daß von der Mehrzahl der Unternehmen angewandt wird und dementsprechend den „Allgemein anerkannten Regeln der Technik“ entspricht. Als besonders harte Auflage an den Produktionsprozeß kann ein vollständiges Ansiedlungsverbot für bestimmte Produktionsanlagen erlassen werden. Ein gesetzlich verordneter Ausstieg aus der Atomenergie eines Landes wäre ein Verbot eines gesamten Produktionsbereiches. In einer dritten Unterkategorie beziehen sich Auflagen auf den Output der Produktion. Outputauflagen können eine Mengenlimitierung eines bestimmten Produktes vorschreiben und im stärksten Fall zu einem Verbot bestimmter Produkte führen. Desweiteren spielen Produktnormen eine wesentliche Rolle. Diese Vorschriften an das produzierte Wirtschaftsgut können sich sowohl auf dessen Zusammensetzung oder Qualität, als auch auf die einzuhaltenden Sicherheitsbestimmungen oder Richtlinien bzgl. der Verpackung eines Produktes beziehen. Folgende Abbildung soll noch einmal die wichtigsten Auflagen zur Vermeidung von Emissionen durch den Verursacher veranschaulichen: Umweltauflagen basieren auf dem Verursacherprinzip und dienen der -Internalisierung sozialer Kosten beim Urheber von Umweltschäden. Die Wirkungsweise der oben genannten Auflagen ist abhängig von den jeweils damit verbundenen Kontroll- und Strafmaßnahmen. Eine wirksame Auflagenpolitik setzt zwingend voraus, daß die Einhaltung der Vorschriften regelmäßig überprüft wird und bei Nichtbeachtung Sanktionierungsmaßnahmen greifen. Dabei muß das Strafmaß die Kostenersparnis durch die Nichteinhaltung der Auflage deutlich überschreiten. Ein Emittent hat nur dann ein Interesse an der Einhaltung der Auflage, wenn der Erwartungswert der Strafzahlung die Kosten des gesetzmäßigen Verhaltens übersteigt. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, zeichnen sich Umweltauflagen durch eine hohe ökologische Treffsicherheit aus und folgen dem Vorsorgeprinzip, d. h. sie versuchen Belastungen der Umwelt schon vor deren Entstehung zu vermindern. Jedoch ist die ökologische Treffsicherheit nicht das einzige Kriterium, das sich zur Bewertung der Wirksamkeit einer Umweltpolitik heranziehen läßt. Ein weiteres Kriterium zur Beurteilung umweltpolitischer Instrumente stellt die ökonomische Kosteneffizienz dar. Bereits die Fixierung von Schadstoffobergrenzen durch eine Auflage schränkt die Entscheidungsfreiheit der Marktteilnehmer deutlich ein und läßt auf mangelnde Effizienz dieses Urnweltinstruments gegenüber anderen, eher marktkonformen Instrumenten wie Zertifikaten oder Steuern schließen. Unter dem Effizienzgesichtspunkt weist eine Umweltauflage erhebliche Defizite auf, da sie i. a. weder ökologisch effizient noch kosteneffizient ist. Theoretisch wäre es möglich mit Hilfe einer Auflagenpolitik beide Kriterien (ökologische und ökonomische Effizienz) zu erfüllen. Hierzu müßten zwei Informations- und ein juristisches Problem gelöst werden. Für die ökologische Effizienz gilt es die optimal zulässige Gesamtmenge an geduldeten Umweltschadstoffen zu bestimmen und dann ökonomisch effizient auf die einzelnen Emittenten (d. h. Unternehmen) zu verteilen. Diese Aufgabe kann der staatliche Entscheidungsträger aber nur dann zufriedenstellend bearbeiten, wenn vollständige Informationen über sämtliche (Grenz-) Schadensverläufe bzw. alle (Grenz-) Vermeidungskosten vorliegen. Einen solch omnipotenten Planer findet man aber in der Realität recht selten. Sollte er jedoch versuchen, die notwendigen Informationen von den beteiligten Parteien (Verursacher und Geschädigte) zu erfragen, dann steht zu befürchten, daß beide in Erwartung der Umweltauflage zu Übertreibungen neigen, um die Entscheidung zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Jedoch selbst wenn diese Schwierigkeiten der Informationsbeschaffung überwunden werden könnten, bleibt noch ein juristisches Hemmnis bestehen: Kosteneffizienz erfordert i. a. differenzierte Auflagen für jeden Emittenten; diese widersprechen dem Gleichbehandlungsgrundsatz und lassen sich daher kaum mit geltendem Recht in Einklang bringen. Damit kann eine Umweltauflage nur als einheitliche Regelung für alle Betroffenen realisiert werden. Aufgrund fehlender Detailinformationen über die mit der Schadensreduzierung verbundenen exakten Kosten und Nutzen kann jedoch höchstens eine politische, aber keine in allen Belangen effiziente Entscheidung über Art und Umfang der Umweltpolitik getroffen werden. Die Kosten(in)effizienz bei einer Auflagenpolitik läßt sich kurz am Beispiel von zwei Unternehmen mit unterschiedlichen Grenzvermeidungskosten (GVKZ und GVK2) verdeutlichen. Um ein umweltpolitisches Ziel zu erreichen sei von staatlicher Seite eine Auflage in Form einer Emissionsobergrenze eo vorgegeben. Diese kann nicht effizient sein, da das Unternehmen mit niedrigeren Grenzvermeidungskosten eine Schadstoffeinheit kostengünstiger vermeiden kann als das Unternehmen mit höheren Grenzvermeidungskosten. Würde nun das erste Unternehmen mehr Emissionen vermeiden als die Auflage vorschreibt, d. h. unter eo bleiben und das andere im gleichem Umfang seinen Schadstoffausstoß erhöhen, so wären bei gleicher Gesamtemission die Gesamtkosten niedriger. Diese Umverteilung der Emissionen führt so lange zu weiteren Kostenersparnissen, bis die Grenzvermeidungskosten in beiden Unternehmen einander gleichen. Es zeigt sich, daß bei kosteneffizienter Verteilung im Unternehmen 1 die Menge (eo - el) weniger emittiert wird, während Unternehmen 2 seine Schadstoffvermeidung um (e2 - eo) reduziert. Betragsmäßig sind die Abweichungen vom Emissionsniveau eo genau identisch. Die gegenüber der Auflagenlösung eingesparten Kosten umfassen die Flächen der beiden Dreiecke I und II. Eine einheitliche Auflage zur Vermeidung von Schadstoffen kann demnach nur dann kosteneffizient sein, wenn die Unternehmen über gleiche Grenzkosten der Schadstoffvermeidung verfügen. Ein effizientes Ergebnis ist folgerichtig in der Praxis kaum erreichbar. Da Auflagen weder ökologisch noch ökonomisch effizient sind, stellen sie das unter dem Effizienzkriterium schlechteste umweltpolitische Instrument dar. Umweltpolitische Instrumente werden aber nicht nur bzgl. ihrer Effizienz beurteilt sondern auch daran gemessen, ob sie einen Beitrag zur Weiterentwicklung des technisch und damit auch ökologisch Möglichen leisten. Dies wird als dynamische Anreizwirkung bezeichnet. Hier interessiert, inwieweit die umweltpolitischen Maßnahmen in der Lage sind, die Verursacher von Schadstoffen dazu zu bewegen umweltschonendere Verfahren und Produktionsmittel zu entwickeln und diese auch einzusetzen. Können Umweltauflagen bewirken, daß Schadstoffe über das durch die Auflagen gesetzte Ziel hinaus reduziert werden? In erster Hinsicht haben die Unternehmen durch eine verschärfte Umweltauflage einen Anreiz umweltschonendere Produktionsanlagen, d. h. Anlagen mit geringeren Grenzvermeidungskosten einzusetzen. Dadurch können Kosten gesenkt werden. Dies ist jedoch nur ein statisches Ergebnis. Bei der Bestimmung der Höhe der Umweltauflage wird berücksichtigt, ob deren Einhaltung technisch realisierbar, vom Unternehmen finanzierbar und auch politisch durchsetzbar ist. Welche Schadstoffreduktion realisierbar ist, richtet sich nach dem aktuellen „Stand der Technik“. Die Entwicklung umweltschonenderer Technologien verbessert jedoch diesen Stand der Technik und ermöglicht somit eine Verschärfung der Auflagenpolitik. Wenn dieser Zusammenhang den Unternehmen bewußt wird, reduziert es deren Interesse an einer Investition in die Entwicklung oder Nutzung besserer Technologien. Im dynamischen Kontext können Auflagen somit eine Bremse für den technischen Fortschritt darstellen. Unternehmen, die bereits fortschrittliche Technologien verwenden und deren Emissionsmenge geringer als die durch die Auflagenpolitik vorgeschriebene ist, haben keine Anreize zur Weiterentwicklung ihrer Anlagen. Durch eine Auflage wird dem Betreiber einer umweltschädigenden Anlage gleichzeitig auch das Recht zu einer bestimmten Emissionsmenge d. h. bis zur Höhe der Auflage, eingeräumt. Dieses Recht kann auch als ein von staatlicher Seite zur Verfügung gestellter Produktionsfaktor interpretiert werden. Das Bemühen um geringere Emissionen wäre gleichzeitig ein Verzicht auf einen kostenlosen Produktionsfaktor. Der Betreiber einer Anlage hat jedoch keinen Anreiz, auf das Ausüben dieses Verschmutzungsrechtes zu verzichten. Ein ähnliches Resultat stellt sich bei einer differenzierten Auflagenpolitik ein, die anlagenspezifische Umweltstandards setzt und z. B. zwischen den Betreibern von Alt-und Neuanlagen unterscheidet. Hier würden nämlich modernere Produktionsverfahren, also Unternehmen mit geringeren Grenzvermeidungskosten, indirekt für ihre Investitionen in umweltschonende Verfahren bestraft, da sie an eine höhere Menge zu vermeidender Emissionen gebunden werden. Veraltete, in hohem Maße umweltbelastende Produktionsstätten könnten auf die Vermeidung von Schadstoffemissionen aufgrund ihrer hohen, dabei anfallenden Kosten, verzichten. Neben den obigen, eher an ökonomischer Effizienz orientierten Bewertungskriterien wird bei Umweltauflagen stets auf ihre ökologische Treffsicherheit hingewiesen, d. h. jeder politisch angestrebte Grenzwert der Umweltbelastung ließe sich hiermit einhalten. Sieht man auf die praktische Anwendung der Auflagen, so könnten Zweifel an ihrer Wirksamkeit aufkeimen. Dies gilt ganz besonders, wenn die Emissionen als direkte Bezugsgröße gewählt werden. Während die Umweltschäden mit der Höhe der Gesamtemission korreliert sind, fokussieren die meisten Auflagen (z. B. in der TA Luft) aber auf Grenzwerte in Massekonzentrationen, Schadstoffen pro Zeiteinheit oder pro Produkteinheit. Diese Grenzwerte sind relativ weich, da sie z. B. leicht durch einen erhöhten Reinluftanteil oder eine Ausweitung der Betriebszeiten manipuliert werden können. Es steht daher zu erwarten, daß bei Normalbetrieb einer Anlage kaum nennenswerte Verletzungen der Grenzwerte festgestellt werden. Konsequenterweise werden überwiegend stichprobenartige Kontrollen als ausreichend betrachtet. Man begnügt sich damit nur bei vorher angekündigten Kontrollen eine exakte Einhaltung der Auflage zu fordern. Bei überraschenden Prüfungen wird sogar ein geringfügiges Überschreiten der Grenzwerte toleriert. Diese Praxis läßt darauf schließen, daß die erforderlichen Kontrollen als zu aufwendig und kostenintensiv angesehen werden. Die Praxis zeigt jedoch einen erstaunlich einfachen Ausweg auf. Es werden zweistufige Auflagen angewandt: Die erste Stufe umfaßt eine Prozeß-norm und regelt welcher Anlagentypus überhaupt in der Produktion eingesetzt werden darf; Stufe zwei dagegen kontrolliert nur noch sporadisch, ob der genehmigte Betrieb weiterhin im Rahmen der zu erwartenden Umweltbelastung arbeitet. Durch die erste Stufe filtert man jene Verfahren heraus, die im Normalbetrieb eine zu hohe Belastung erzeugen würden; die zweite Stufe muß dann nur noch darauf achten, daß die technische Anlage nicht durch Verschleiß ihre ursprüngliche Kapazität zur Vermeidung von Schadstoffen verliert. Dieses zweistufige Vorgehen hat zwei Vorteile: erstens werden Kontrollkosten vermieden, die notwendig wären, wenn man nur durch eine einstufige Emissionsauflage Umweltschutz betreiben wollte. Und zweitens fällt der Umfang der regulierenden Eingriffe in die unternehmerischen Entscheidungen vergleichsweise gering aus. Allerdings weist auch die zweistufige Vorgehensweise Nachteile auf. Will man den Grenzwert einer ökologischen Gesamtbelastung nicht überschreiten, so muß man die technische Prozeßnorm relativ hoch ansetzen oder sich durch ein trial-and-error Vorgehen bei den Emissionsauflagen iterativ an den Zielwert herantasten. Eine strengere Einhaltung sowohl der Emissionen beim Verursacher als auch der Gesamtbelastung erfordert jedoch eine schärfere Kontrolle und damit harte Emissionsauflagen. Je größer der potentielle Schaden, insbesondere bei toxischen Stoffen oder Gefahren durch eine radioaktive Belastung eingeschätzt wird, desto eher wird man nicht auf eine punktgenaue Auflage verzichten können. Weiterführende Literatur: Fees, E.: Umweltökonomie und Umweltpolitik, München 1998; Weimann, J.: Umweltökonomik. Eine theorieorientierte Einführung, 3. Aufl., Heidelberg 1994.