Finanzreform, Umweltaspekte einer

1. Einordnung der Fragestellung Mit dem Begriff der Finanzform verbinden sich zwei unterschiedliche Interpretationen. Nach der ersten Interpretation handelt es sich um die gesamthafte Betrachtung der Finanzordnung in einem Staat und deren Verbesserungsmöglichkeiten. Im Zentrum steht der vertikale Finanzausgleich, also die Verteilung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf Ebenen von Gebietskörperschaften. Typisch hierfür war in Deutschland das „Gutachten zur Finanzreform“ von 1966, das die Finanzreform von 1969 stark geprägt hat. Zu dieser Finanzreform im engeren Sinne werden in jüngster Zeit zahlreiche Vorschläge gemacht, die insbesondere die Steuerverteilung zwischen Bund und Landesebene betreffen. An diese Änderungen im vertikalen Staatsgefüge kann man die Frage richten, wie sie auf die umweltpolitischen Ziele wirken. Diese Finanzreform i. e. S. wird im folgenden Kapitel 2 kurz behandelt. Die zweite Interpretation von „Finanzreform“ umfaßt die Summe jeglicher Änderungsnotwendigkeiten der öffentlichen Finanzen, ohne daß auf das Verhältnis der Gebietskörperschaftsebenen zueinander besonders Bezug genommen wird. Im Vordergrund steht dann oft eine Steuerreform. Unter Umweltaspekten wurde hierzu in den vergangenen Jahren vor allem eine „ökologische Steuerreform“ diskutiert, aber auch der Einsatz von Subventionen für Umweltziele, der Abbau umweltbelastender Subventionen usf. Die Steuern bzw. allgemeiner die öffentlichen Abgaben sind dabei der unter Umweltaspekten meistdiskutierte Ausschnitt der öffentlichen Finanzen. Vorschläge zu einer „ökologischen“ oder „umweltgerechten“ Finanzreform i. w. S. enthalten daher vornehmlich Abgabentatbestände (s. etwa SRU 1996). Dieser Fragestellung ist der größte Teil des vorliegenden Beitrags gewidmet. 2. Umweltaspekte einer Finanzreform i. e. S. Im Vordergrund der Kritik an der Verteilung und Ausfüllung der finanzpolitischen Kompetenzen von Bund, Land und Gemeinde stehen zwei Bereiche. Der eine betrifft die Verteilung der Aufgaben zwischen den drei Ebenen, insbesondere die häufige Aufteilung der Verantwortung für eine einzelne Aufgabe. In ähnlicher Weise wird in dem zweiten Bereich argumentiert, der vertikalen Steuerverteilung. Auch hier wird bemängelt, daß keine Ebene mehr über ihre eigenen Steuereinnahmen weitgehend autonom befinden kann. Über beide Bereiche hinweg kann man argumentieren, daß ein stärkeres Trennsystem gefordert wird, im Gegensatz zu den bestehenden Mischelementen. Die Aufgabenverteilung enthält auch die Verteilung der umweltpolitischen Aufgaben. Dem Bund steht zum einen die konkurrierende Gesetzgebung für die Abfallbeseitigung, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung zu (Art. 74 GG) sowie zum anderen die Rahmengesetzgebung für Naturschutz und Landschaftspflege sowie für Bodenverteilung, Raumordnung und Wasserhaushalt (Art. 75 GG). Soweit der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch gemacht hat, und das gilt für die drei genannten Fälle, sind die Länder im wesentlichen nur ausführend tätig. Die Rahmengesetzgebung, die vom Bund ebenfalls weitgehend ausgefüllt wurde, beläßt den Ländern hingegen einen erheblichen umweltpolitischen Spielraum. Es hat den Anschein, als ob diese Fragestellung der Kompetenzverteilung derzeit politisch wenig kontrovers ist. In der ökonomischen Perspektive ist allerdings zu fragen, ob die Kompetenzen der jeweils richtigen Ebene zugeordnet sind. Nach dem für die Finanzordnung im föderativen Staat zentralen Prinzip der fiskalischen Äquivalenz soll der Nutzenkreis einer öffentlichen Aufgabe dem Entscheiderkreis über diese öffentliche Aufgabe (und darüber hinaus dem Kreis der Kostenträger) entsprechen. Beispielsweise kann man für den Lärm aus stationären Quellen argumentieren, daß hierfür eine Landes-, wenn nicht gar eine Gemeindekompetenz ausreicht, weil die unmittelbare Betroffenheit örtlich gebunden ist. Hingegen wird man die Kompetenz für grenzüberschreitende Luft- oder Gewässerbelastungen beim Bund, wenn nicht bei der EU sehen wollen (Döring 1997). Wenn diese Sicht sich durchsetzt, wären im Zuge einer Finanzreform i. e. S. erhebliche Änderungen vorzunehmen. Auch die vertikale Steuerverteilung hat unmittelbare Umweltbezüge. Eine umweltorientierte Steuerreform würde völlig anders aussehen, wenn, anders als heute, die Gesetzgebungskompetenz für Verbrauchsteuern auch den Ländern zugesprochen würde. Umweltsteuern sind zumeist Steuern auf spezielle Güter bzw. Verbrauchsteuern, so daß sie dann je nach Zuordnung vom einzelnen Land festgelegt und jedenfalls ihrer Höhe nach variiert werden könnten, während sie heute bundeseinheitlich durch den Bund festgelegt und erhoben werden. Eine Entscheidung nur für die eine oder andere Ebene wäre in diesem Falle wiederum unzweckmäßig. Für Probleme örtlichen Zuschnitts würden örtliche Steuern genügen (wie der Versuch der Stadt Kassel zeigte, in ihrem Stadtgebiet Einweggeschirr mit einer Abgabe zu belasten). Zielt eine Steuer jedoch auf die Minderung von CO2, so ist mindestens die Bundeskompetenz gefragt, besser wäre wiederum eine EU-Kompetenz, weil die Minderung auf das globale Gut „Klimastabilisierung“ zielt. Die folgenden Abschnitte beziehen sich auf die Finanzreform im weiteren Sinne, also die Summe wünschenswerter Änderungen auf der Einnahmenseite und Ausgabenseite des Budgets. 3. Umweltaspekte von Reformen auf der Einnahmenseite des öffentlichen Haushalts Die Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der Ausgestaltung der öffentlichen Einnahmen kann zum einen punktuell zu einzelnen Vorschriften des Steuerrechts erfolgen (3.1), zum anderen im Wege einer unter Umweltvorzeichen konzipierten umfassenden Steuerreform (3.2). Darüber hinaus enthalten die Entgeltabgaben starke Umweltbezüge (3.3). 3.1. Die Einschätzung von Einzelregelungen im Steuerrecht Das Steuerrecht enthält an zahlreichen Stellen Elemente, die entweder auf positive Umwelteffekte zielen, oder aber - oft ungeplant - negative Umwelteffekte auslösen. Die Liste dieser möglichen Ansatzpunkte ist lang (zu Systematik und früheren Fällen vgl. Dickertmann 1988). Hier sei beispielhaft auf zwei Sachverhalte verwiesen. Über längere Zeit enthielt § 7d EStG die Möglichkeit der beschleunigten Abschreibung für Umweltschutzinvestitionen. Umweltpolitisch hatte dies den Vorteil, die Bereitschaft der Wirtschaft zu fördern, umweltbezogenen Auflagen zügig nachzukommen (ehe durchgreifende gesetzliche Maßnahmen existierten) oder freiwillige darüber hinausgehende umweltbezogene Investitionen zu unterstützen. Nachteilig war, daß überwiegend nur End-of-pipe-Technologien gefordert werden konnten, weil beim integrierten Umweltschutz der Umweltschutzanteil an einer Investition zumeist nur schwer abzuschätzen ist. Zudem dürfte es in starkem Maße zu reinen Mitnahmeeffekten gekommen sein. Die Mineralölsteuer hat immer schon als eine Steuer gewirkt, die die mit dem Verbrauch dieses Produkts und mit Verkehrsbewegungen einhergehenden Emissionen reduzie rte. Wenn die ursprünglichen Begründungen der Mineralölsteuer auch anderer Art waren (Luxussteuer; Wegekostenanlastung), so kann sie von ihrer Wirkung her dennoch als eine zugleich im Sinne des Umweltschutzes wirkende Maßnahme interpretiert werden. Dementsprechend spielt sie auch bei den umweltbezogenen Steuerreformen eine große Rolle. Generell haben Umweltsteuern im Vergleich mit dem Ordnungsrecht den Nachteil, daß sie alle Emissionen belasten, während das Ordnungsrecht als dominierendes Instrument zu dem umweltpolitischen Grundkonsens geführt hat, die als tolerabel angesehenen Emissionen nicht zu belasten. Eine Umweltsteuer hingegen belastet, wenn durch sie der politisch angepeilte Grenzwert der Emission erreicht ist, nur noch die als unbedenklich angesehene „Restverschmutzung“. 3.2. Umweltorientierte Steuerreform Die Forderung nach einer umweltorientierten Steuerreform, insbesondere nach einer „ökologischen Steuerreform“, geht über den umweltpolitischen Einsatz einzelner begrenzter Umweltabgaben, wie er jahrelang die Debatte bestimmte, hinaus (zu Darstellung und Kritik s. Zimmermann 1996). Zwar wird nach wie vor die Lenkungswirkung der einzelnen Umweltsteuer mit ihren statischen und dynamischen Effizienzeffekten betont. Zugleich soll aber der Staatsanteil nicht steigen. Daher sind zur Erzielung der Aufkommensneutralität einer solchen Reform andere Steuern zu senken. Das führte seinerzeit auf den Denkansatz der doppelten Dividende. Die erste Dividende besteht in der verringerten Umweltbelastung. Die zweite soll dadurch erzielt werden, daß als besonders schädlich angesehene Steuern oder Abgaben, insbesondere Sozialversicherungsbeiträge, gesenkt werden. Dazu dient der Vergleich der „Zusatzlasten“ beider Steuern (Wissenschaftlicher Beirat 1997). Die theoretische Diskussion ergab, daß eine Reduzierung von Zusatzlasten kaum erreichbar ist. So erhofft man sich wenigstens, durch geringere Sozialversicherungsbeiträge niedrigere Arbeitskosten und ein höheres Angebot an Arbeitsplätzen zu erzielen. Doch auch dieser Effekt ist sehr unsicher. Denn gleichzeitig werden durch Umweltsteuern die Preise steigen und die Reallöhne unter Druck geraten. Wenn dann von Seiten der Gewerkschaften höhere Lohnforderungen durchgesetzt werden, steigen die Produktionskosten, und die Arbeitsnachfrage sinkt. Unter dem Aspekt der Globalisierung wären daher eher Steuerlasten auf den Faktor Kapital zu senken (Wissenschaftlicher Beirat 1997). Wegen dieser Schwierigkeiten ist von einer umfassenden „ökologischen Steuerreform“ dann abzuraten, wenn sie auf mehr abzielt als den Schutz der Umwelt. Nimmt man die Funktionsweise des politischen Systems hinzu, so ist im Rahmen einer ökologischen Steuerreform das schlechtestmögliche Szenario das wahrscheinlichste: Unter dem politisch förderlichen Etikett des Umweltschutzes werden fiskalisch starke, aber umweltpolitisch schwache Steuern eingeführt. Nicht zuletzt eröffnen sich über solche breiten Umweltsteuern umfangreiche Spielräume für zusätzliche Staatstätigkeit: Gut begründete neue Umweltsteuern führen dazu, daß im Zusammenwirken mit den schwer zu verringernden bestehenden Steuern einiges im Staatssektor „hängenbleibt“: Zwangsabgabenquote und Staatsanteil dürften steigen. Daher sollten Umweltsteuern lediglich dort eingesetzt werden, wo sie mit Blick auf umweltpolitische Ziele als unverzichtbar erscheinen. Dazu müssen zwei Merkmale eines Umweltproblems zusammentreffen: Die Zahl der Emittenten muß sehr groß sein, und die Emission muß von der Intensität der Nutzung einer Emissionsquelle abhängen, nicht von den Eigenschaften der Quelle selbst. Um dies am Beispiel des Individualverkehrs zu verdeutlichen: Man kann die Abgase von Motoren soweit verringern, wie man will: Wenn die Kraftfahrzeugnutzungen in ihrer Summe inakzeptabel hohe Emissionen verursachen - aber auch nur dann - ist diese Kraftfahrzeugnutzung selbst zu reduzieren. Dazu ist eine erhöhte Mineralölsteuer geeignet. Fallen dadurch öffentliche Einnahmen an, sollte man sie dazu verwenden, andere unerwünschte Steuern zu senken. Das sollte aber nicht das primäre Ziel der umweltbezogenen Steuererhebung sein. 3.3. Entgeltabgaben mit Umwelteffekt Neben Steuern bestehen vor allem auf der kommunalen Ebene zahlreiche Entgeltabgaben: Gebühren, Beiträge und Erwerbseinkünfte. Sie sind zum Teil von erheblicher Umweltrelevanz, wie zwei Beispiele zeigen mögen. Abfälle der privaten Haushalte gehören zu den Bereichen, in denen Abgaben wahrscheinlich unverzichtbar sind: Die Zahl der Emissionsquellen „privater Haushalt“ ist sehr groß, und die „Nutzung“ dieser Quelle, also die laufende Produktion des Abfalls, ist das wichtige Merkmal für diesen Ausschnitt der Abfallproblematik. Der Abgabensatz muß erheblich sein, wenn die Lästigkeit, die mit Vermeidungsbemühungen einhergeht, überspielt werden soll. Erfreulicherweise gibt es eine solche „Umweltabgabe“ in der Praxis. So wirken die Gebühren, die durch die Kosten einer geordneten Deponie nach dem Stand der Technik oder nach der ebenso nach dem Stand der Technik durchgeführten Abfallverbrennung entstehen, in diese Richtung. Voraussetzung ist allerdings zum einen eine Bemessung der Höhe der Gebühr, die sich am Ressourcenverzehr orientiert, sowie zum anderen eine verursachergerechte Anlastung beim einzelnen privaten Haushalt, etwa durch Verwiegen am Müllfahrzeug. Als zweites Beispiel können die Versorgungsbetriebe der Gemeinden gelten (Gas, Wasser, Elektrizität, öffentlicher Personennahverkehr). So übt die Preispolitik für Gas, Wasser und Elektrizität deutliche Umwelteffekte aus. Und der „Nulltarif“ im öffentlichen Personennahverkehr (Festsetzen des Fahrpreises auf Null) und generell die Höhe des Fahrpreises beeinflussen die Inanspruchnahme dieses umweltfreundlichen Verkehrsmittels. 4. Umweltaspekte der öffentlichen Ausgaben In einer Finanzreform (im weiteren Sinne) unter Umweltaspekten darf die Ausgabenseite nicht vergessen werden. Hier sind insbesondere die Subventionen und die Sachausgaben von Bedeutung. Unter Umweltzielen ist zwischen umweltschädlichen und umweltförderlichen Subventionen zu unterscheiden. Zu ersteren gehören beispielsweise Subventionen für die Förderung und den Einsatz von Steinkohle. Die energetische Verwendung von Steinkohle ist mit hohen Emissionen verbunden (im Gegensatz etwa zu Wasserkraft, aber auch zu Kernenergie). Unter globalen Umweltgesichtspunkten ist hervorzuheben, daß hier der CO2-Ausstoß im Vergleich mit anderen Energieträgern besonders hoch ist. Eine umweltorientierte Finanzreform hat demzufolge derartige Subventionen auf den Prüfstand zu stellen. Doch auch die Rolle umweltförderlicher Subventionen ist umstritten. Sie wurden beispielsweise eingesetzt, um die Umrüstung privater Heizungen zu verbilligen. Auch kann man Zuschüsse zu unternehmerischen Investitionen (Forschung und Entwicklung unter Umweltzielen, Übererfüllung von Auflagen usf.) gewähren. Die Maßnahmenerfüllung trägt zwar zur Erfüllung des Umweltziels bei, doch geschieht die Finanzierung über das Gemeinlastprinzip, denn die Subventionen müssen aus allgemeinen Steuermitteln aufgebracht werden. Zudem werden durch Subventionen im allgemeinen falsche Preissignale gesetzt, so daß der Anreiz besteht, die umweltbelastende Aktivität auszuweiten, um die Subvention zu erhalten. Daher ist dieses Instrument sehr vorsichtig zu verwenden. Mit Blick auf die Sachausgaben der öffentlichen Hand ist auf die umfänglichen Bemühungen zu verweisen, im Wege der umweltfreundlichen Beschaffung seitens der öffentlichen Hand das Umweltziel zu unterstützen. Hier kann der Staat eine wichtige Vorreiterrolle einnehmen. Aufs Ganze gesehen kann mit dem Bemühen, die öffentlichen Ausgaben und Einnahmen im Zuge einer Finanzreform unter Umweltaspekten umzugestalten, sicherlich ein bedeutsamer Beitrag zur Erreichung von Umweltzielen geleistet werden. Es muß aber bedacht werden, daß diese Ausgaben und Einnahmen zumeist in erster Linie anderen Zielen dienen. Daher kann man nicht erwarten (und als Ökonom fordern), daß nunmehr primär unter Umweltzielen gehandelt wird. Zwar ist in der Zielkonkurrenz im öffentlichen Haushalt den Umweltzielen sicherlich größeres Gewicht als bisher zu geben. Man darf aber auch nicht zuviel davon erwarten. Und zugleich hilft dies zu erklären, warum Umweltpolitik weltweit in erster Linie im Wege des Ordnungsrechts betrieben wird, denn hier kann ein Instrument im Wege des reinen Assignment genau auf ein Ziel zugeschnitten werden, was im Bereich der öffentlichen Finanzen nur im Ausnahmefall möglich ist. Weiterführende Literatur: Dickertmann, D.: Maßnahmen für den Urnweltschutz im Rahmen des bestehenden Steuersystems. Eine Bestandsaufnahme, in: Schmidt, K. (Hrsg.), Öffentliche Finanzen und Umweltpolitik I. Schriften des Vereins für Socialpolitik, NF Bd. 176/ I, Berlin 1988; Döring, T: Subsidiarität und Umweltpolitik in der Europäischen Union, Marburg 1997; Gawel, E.: Die kommunalen Gebühren, Berlin 1995; SRU (Rat von Sachverständigen für Umweltfragen), Umweltgutachten 1996, Teil 5, Stuttgart 1996; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: Umweltsteuern aus finanzwissenschaftlicher Sicht, Schriftenreihe des Bundesministerium der Finanzen, Heft 63, Bonn 1997; Zimmermann, H.: Öko-Steuern. Ansätze und Probleme einer „ökologischen Steuerreform“, in: Siebert, H. (Hrsg.), Elemente einer rationalen Umweltpolitik, Tübingen 1996.