Ressourcenpolitik
1. Ziele der Ressourcenpolitik Ressourcenpolitik bezeichnet staatliche Eingriffe in die Verwendung oder Bereitstellung von Ressourcen. Als Ressourcen sind dabei die Güter zu verstehen, die von der Natur bereitgestellt werden. Ressourcenpolitik ist immer dann notwendig, wenn sich bei Abwesenheit derselben Gleichgewichte einstellen, die zu gesellschaftlich unerwünschten Ergebnissen führen. Als gesellschaftlich unerwünschte Ergebnisse können eine ineffiziente Nutzung gelten, wie sie bei der Existenz externer Effekte oder unvollkommener Märkte vorliegt, eine intertemporale Allokation, die die Interessen zukünftiger Generationen nur unangemessen berücksichtigt (Stichwort: nachhaltige Entwicklung) oder zu hohe bzw. zu niedrige Ressourcenpreise, die zu gesellschaftlich unerwünschten verteilungspolitischen Implikationen führen. Insbesondere der letzte Punkt verdeutlicht, daß die Ziele der Ressourcenpolitik von der Ressourcenausstattung der betreffenden Länder und Gesellschaften abhängen und davon, ob Ressourcen auf internationalen Märkten gehandelt, d. h. ex- bzw. importiert werden.
Ressourcenanbietende Länder haben möglicherweise das Ziel, den Gewinn aus dem Ressourcenabbau über die Zeit zu maximieren. Dies bedeutet, daß sie berücksichtigen müssen, daß eine heute abgebaute Ressourcenmenge morgen nicht mehr zur Verfügung steht und somit die heute erzielten Gewinne gegen morgen entgehende Gewinne abgewogen werden müssen. Aus diesem Kalkül heraus beinhaltet Ressourcenpolitik in diesen Ländern eine Entscheidung über die Verwendung der Verkaufserlöse, wie z. B. Kapitalbildung oder Konsum. Hieraus folgt, daß die Ressourcenpolitik eines ressourcenanbietenden Landes nicht nur von der Kapitalverzinsung und den Konsumbedürfnissen beeinflußt wird, sondern ebenfalls von den zukünftigen Möglichkeiten, Gewinne aus dem Ressourcenabbau zu erzielen. Diese Möglichkeiten können sich ändern durch neue Bedingungen an den internationalen Ressourcenmärkten wie z. B. elastischere Nachfrage durch neue Substitutionsmöglichkeiten, zunehmende Nachfrage von Wachstumsregionen und Angebotsänderungen durch eine zu- oder abnehmende Anzahl von Konkurrenten. Bei einer hinreichend kleinen Anzahl von Konkurrenten kann die nationale Ressourcenpolitik in internationalen Verträgen, die eine Kartellbildung beschließen, ihren Ausdruck finden, mit dem Ziel, die heutigen und zukünftigen Marktbedingungen möglichst günstig zu gestalten.
Ressourcennachfragende Länder dagegen verfolgen das Ziel, an den internationalen Ressourcenmärkten günstige Kaufbedingungen, d. h. niedrige Preise und ein stabiles Angebot zu erreichen. Ferner kann die Unabhängigkeit von den Anbietern und die Absicherung gegen Versorgungsengpässe von Bedeutung sein. Diese Ziele erfordern eine Ressourcenpolitik, die Substitutions-und Einsparungsprozesse in Gang setzen und auch für die Bereitstellung von Alternativtechnologien sorgt. Des weiteren können in ressourcennachfragenden Ländern auch Maßnahmen mit verteilungs- und wettbewerbspolitischen Zielen wichtig werden.
Instrumente der Ressourcenpolitik
Die unterschiedlichen Interessen von ressourcenanbietenden und -nachfragenden Ländern verdeutlichen, daß die gesellschaftlichen Ziele auch die Wahl der Instrumente der Ressourcenpolitik beeinflußen können. Zusätzliche Bestimmungsgründe der Instrumente können physikalische Eigenschaften der Ressourcen sein, wie z. B. Erschöpfbarkeit oder Regenerierbarkeit, und auch territoriale Besonderheiten, wie nationale oder internationale Nutzungsrechte. Grundsätzlich lassen sich die Instrumente den folgenden Gruppen zuteilen: Ordnungspolitische Instrumente, d. h. die Schaffung von Institutionen, die die Umsetzung der gesellschaftlichen Ziele ermöglichen, mengenpolitische Instrumente, d. h. Instrumente, die direkt an den angebotenen oder nachgefragten Mengen ansetzen, und Steuern. Hier ist zu unterscheiden zwischen Steuern, die direkt auf das Angebot oder die Nachfrage wirken und solchen, die Renten bei den Anbietern oder den Nachfragern abschöpfen entweder aus verteilungspolitischen Gründen oder aber mit dem Ziel, Verhaltensänderungen zu induzieren. Da Ressourcenpolitik häufig mit umweltökonomischen Problemen konfrontiert ist, kann, analog zur —Umweltpolitik, auch eine Einteilung der Politikinstrumente in „Market based-“ und „Command and Control-Instruments“ sinnvoll sein, d. h. also Instrumente, die versuchen, Verhalten entweder durch ökonomische Anreize oder durch Ver- und Gebote zu steuern.
Instrumente
Durch ordnungspolitische Instrumente definiert der Staat die institutionellen Regeln für die Nutzung und Entnahme natürlicher Ressourcen. Richtig gestaltete ordnungspolitische Instrumente ermöglichen es, Anreize zu schaffen, die im Idealfall eine effiziente Allokation der natürlichen Ressourcen und die —Internalisierung von externen Effekten garantieren. Beispiele für institutionelle Regelungen, die Nutzungs- und Entnahmerechte zuweisen, sind das Haftungsrecht für Umweltschäden, Versteigerung oder Vergabe von Lizenzen und Schürfrechten, die Definition von Emissionsrechten oder auch die Institutionalisierung von Terminmärkten (s. z. B. den Terminmarkt für Erdgas in den USA). Bei einer Reihe wichtiger natürlicher Ressourcen stellt sich die Frage, ob sich Nutzungs- und Entnahmerechte überhaupt definieren lassen. Hierzu zählen sogenannte Common Property bzw. AllmendeRessourcen, wie etwa z. B. die globale Atmosphäre als Aufnahmemedium für Treibhausgase, die Ozonschicht und internationale Fischbestände. Die Definition von Nutzungsrechten ist bei diesen Ressourcen problematisch, da sie häufig nicht ohne Verletzung der staatlichen Souveränität durchgesetzt werden können. Allerdings zeigen zahlreiche internationale Abkommen, daß es im Einzelfall möglich ist, Nutzungsrechte zu definieren, die von souveränen Staaten akzeptiert werden (s. Siebert). Ein wichtiges Beispiel für die Definition von Nutzungsrechten ist der Clean Air Act von 1990 in den USA. Der Clean Air Act definiert begrenzte Rechte an der Nutzung der Atmosphäre als Aufnahmemedium für Schadstoffe durch die Zuweisung von Emissionsrechten, die dann gehandelt werden können. Durch den Handel entsteht ein Marktpreis für die Atmosphäre als Aufnahmemedium, der zu einer effizienten Vermeidung von Schadstoffen führt, da derjenige, der relativ kostengünstig Emissionen vermeiden kann, seine Emissionsrechte an diejenigen verkauft, für die die Vermeidung relativ teuer ist. Der Handel mit Emissionsrechten wird gegenwärtig auch bei den internationalen Klimaverhandlungen im Rahmen der Klimaschutzkonvention diskutiert.
Mengenpolitische Instrumente
Durch mengenpolitische Instrumente werden die auf den (lokalen) Ressourcenmärkten gehandelten Mengen beeinflußt. Im allgemeinen verursachen mengenpolitische Instrumente auch Rückwirkungen auf den Preis. Zu den mengenpolitischen Instrumenten gehören Lizenzierung, Auktionierung, Vorratshaltung, Rohstoffausgleichslager, Produktions-, Export- und Importquoten sowie Verwendungsquoten. Die Konzeption staatlicher Mengenpolitik kann wiederum von der Ressourcenausstattung des Landes abhängen. Durch Lizenzen können sowohl Mengen als auch das Zeitprofil der abgebauten Mengen beeinflußt werden. Dies geschieht durch Ausgestaltung der Lizenzen. Lizenzen, die etwa für Minen, Öl- oder Gasfelder definiert werden, erlauben nur schwerlich die Steuerung des zeitlichen Abbauprofils. Dies ändert sich, wenn die Lizenzen auch die pro Periode abzubauende Menge festlegen. Mit der Lizenzgebühr, die an den Ressourceneigentümer zu zahlen ist, wird direkt Einfluß auf den Ressourcenpreis genommen. Auktionierung ist eine Spezialform der Lizenzierung bzgl. der Art der Lizenzvergabe, wobei zusätzlich der Staat Eigentümer der Ressource ist. Die Vorratshaltung ist in der Regel ein Instrument ressourcennachfragender Länder, welche die Anpassungskosten kurzfristiger Versorgungsengpässe minimieren wollen. Dieses Instrument wird von fast allen erdölimportierenden Industrieländern eingesetzt, wenngleich es in den letzten Jahren an Bedeutung verloren hat. Rohstoffausgleichslager werden in der Regel von Exportländern verwendet, um Preisschwankungen auszugleichen. Bei niedrigen Preisen, die gewöhnlich auf ein relativ großes Angebot am Markt deuten, werden Mengen aufgekauft, um den Preisverfall zu bremsen. Produktionsquoten spielten in den USA zwischen den dreißiger und fünfziger Jahren ein Rolle. Staatliche Behörden legten einen Preis fest, der über dem Marktgleichgewichtspreis liegt, und schätzten die bei diesem Preis nachgefragte Menge. Die so ermittelte Menge wurde dann auf die Produzenten aufgeteilt. Der Zweck der Maßnahme diente der Stabilisierung des Marktpreises, um größerer Produzenten zu schützen. Des weiteren werden auch Export- und Importquoten eingesetzt. In Deutschland spielten lange Zeit die Importquoten für Steinkohle zum Schutz der heimischen Bergbauindustrie eine wichtige Rolle. Hiermit eng damit verbunden waren Verwendungsquoten. Diese legten fest, daß deutsche Stromproduzenten einen bestimmten Anteil der zu verstromenden Kohle von heimischen Produzenten kaufen mußten.
5. Steuern
Steuern treiben einen Keil zwischen den Angebots- und Nachfragepreis eines Gutes oder Faktors. Hierdurch werden Verhaltensänderungen induziert, die in der Regel Rückwirkungen auf das Angebot und die Nachfrage haben. Um auf diese Weise den Ressourcenmarkt zu beeinflußen, müssen Steuern nicht direkt am Preis, Angebot oder an der Nachfrage ansetzen. Prinzipiell können Steuern auf Gewinne, Kapitaleinkommen oder andere Faktoren ebenfalls den Ressourcenmarkt beeinflußen. Die wichtigsten Steuern, die als ressourcenpolitische Instrumente aufgefaßt werden können, setzen am Abbau, Verbrauch, Export, Import, Gewinn, Windfallgewinn, Kapitalgewinn und am Bodenwertzuwachs an.
Eine Abbausteuer, die als Mengen- oder Preissteuer erhoben werden kann, wird auf das Angebot erhoben und senkt den Produzentenpreis unter den Konsumentenpreis. Aus diesem Grund wird der Produzent sein Marktangebot reduzieren, was zu einer Überschussnachfrage am Ressourcenmarkt führt, die dann durch einen steigenden Konsumentenpreis abgebaut wird. Im allgemeinen beeinflußt eine Abbausteuer auch das intertemporale Abbauprofil, wenngleich es auch Ausnahmen geben kann (s. Siebert, S. 306).
Eine Verbrauchsteuer wird mengen- oder wertmäßig auf die Nachfrage erhoben, so daß der Konsumentenpreis über den Produzentenpreis steigt. Dies führt zu einem Angebotsüberschuß, der durch einen sinkenden Produzentenpreis abgebaut wird. Wie im Fall der Abbausteuer beeinflußt eine Verbrauchsteuer im allgemeinen das intertemporale Abbauprofil einer Ressource. Die Inzidenz der Abbausteuer und Verbrauchsteuer ist identisch, wenn die betreffende Ressource direkt an den Endverbraucher geht. Die Inzidenz beider Steuern ist unterschiedlich, wenn die Ressource erst über den Umweg der Weiterverarbeitung an den Endverbraucher geht, da eine Verbrauchsteuer nur auf den Endverbraucher erhoben wird, jedoch eine Abbausteuer auch die Nachfrage der weiterverarbeitenden Produktionsstufen beeinflußt.
Eine Exportsteuer erhöht den Auslandspreis über den Inlandspreis. Dies induziert einen Umverteilungseffekt von ressourcennachfragenden zu ressourcenanbietenden Ländern, der durch eine Verbesserung der terms of trade erreicht wird. Der terms of trade Effekt stellt sich ein, da die Exportsteuer zu einer Überschußnachfrage an den internationalen Ressourcenmärkten führt, die den Preis an diesem Markt steigen läßt. Diese Preissteigerung ist jedoch äquivalent zu einer Verschlechterung der Tauschbedingungen für ressourcennachfragende Länder an den internationalen Gütermärkten. Analog bewirkt eine Importsteuer eine Umverteilung von ressourcenanbietenden Ländern zu ressourcennachfragenden Ländern, bzw. eine Verschlechterung der terms of trade für ressourcenexportierende Länder.
Die Gewinn-, Windfallgewinn-, Kapitalgewinn- und die Bodenwertzuwachssteuem unterscheiden sich von den zuvor besprochenen Steuern insofern, als sie weder an der Ressourcenmenge noch am Preis ansetzen. Aus diesem Grund sind sie höchstens indirekt in der Lage, den Ressourcenmarkt zu beeinflußen. Die Gewinnsteuer läßt das Verhältnis zwischen Ertrag und Kosten unverändert. Aus diesem Grunde wird die Entscheidung des Unternehmens, Faktoren zum Ressourcenabbau einzusetzen, nicht beeinflußt. So folgt, daß eine Gewinnsteuer lediglich die Produzentenrente aus dem Ressourcenabbau abschöpft, jedoch das intertemporale Abbauprofil nicht verändert und daher auch keinen Einfluß auf den Ressourcenpreis hat. Die Bemessungsgrundlage der sogenannten Windfallgewinnsteuer ist, wie bei der Gewinnsteuer, der Gewinn. Der Unterschied besteht darin, daß die Windfallgewinnsteuer progressiv ist, d. h. sie besteuert hohe Gewinne stärker als niedrige Gewinne. Die zugrundeliegende Idee ist, daß Gewinne, die aufgrund besonders niedriger Abbaukosten entstehen, besteuert werden sollen. Unter der Annahme, daß neu entdeckte Ressourcenlagerstätten besonders niedrige Abbaukosten aufweisen, werden also „neue“ Ressourcenstätten differenziert behandelt. Die Ausgestaltung einer solchen Steuer ist nicht ohne Schwierigkeiten zu bewerkstelligen. Im Idealfall setzt sie Anreize, verstärkt zu explorieren, da der Zeitpunkt schneller erreicht wird, zu dem sich der Abbau einer neuen Ressourcenstätte nicht mehr lohnt. Im ungünstigen Fall jedoch verursacht die Steuer eine Fehlallokation, da Ressourcenstätten nun wirtschaftlich abgebaut werden können, die bei Abwesenheit der Steuer für unwirtschaftlich befunden worden wären.
Unter der Annahme sich ändernder Ressourcenpreise verändert sich der Wert des Vermögenstitels „Ressourcenbestand“ im Zeitablauf auch, wenn kein Abbau stattfindet. Damit fallen Kapitalgewinne an, die bei Extraktion und Verkauf der Ressource realisiert werden. Realisierte Kapitalgewinne werden in der Regel besteuert. Bei im Zeitablauf steigenden Preisen führt eine Kapitalgewinnsteuer zu einem schnelleren Ressourcenabbau. Diese Verzerrung des intertemporalen Abbauprofils kann vermieden werden, wenn Zinseinkommen mit der gleichen Rate besteuert werden. Ähnlich wie die Kapitalgewinnsteuer können auch Abschreibungsmodalitäten das Zeitprofil des Ressourcenabbaus bestimmen. Die in den USA in den siebziger Jahren diskutierte depletion allowance (s. Siebert, S. 311) sah beispielsweise vor, daß Erdölunternehmen nicht nur die Abbaukosten, sondern auch Bestandsverringerungen als steuerschuldmindernden Kostenfaktor ansetzen konnten. In der Regel führt die depletion allowance zu einem schnelleren Abbau, da der Barwert des Gewinnes sich um so mehr vergrößert, je früher die Bestandsveränderungen steuerschuldmindernd geltend gemacht werden können. Die Bodenwertzuwachssteuer wirkt ähnlich wie eine Kapitalgewinnsteuer, wenn auch die Wertsteigerungen der im Boden befindlichen Ressourcen erfaßt werden. Unterschiede können sich ergeben, wenn die Bodenwertzuwachssteuer im Gegensatz zur Kapitalgewinnsteuer nicht realisierte Gewinne besteuert und die Bemessungsgrundlagen unterschiedlich sind.
Weiterführende Literatur:
Siebert, H.: Ökonomische Theorie natürlicher Ressourcen, Tübingen, 1983; Siebert, H.: Economics of the Environment. Theory and Policy, 5th edit., Berlin et al. 1998.
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